十二屆全國人大一次會(huì)議于3月14日上午在人民大會(huì)堂舉行第四次全體會(huì)議，會(huì)議批準(zhǔn)了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。它提出將重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。為何這份方案備受矚目？國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有何必要性？未來大部制改革發(fā)展的方向在哪里？記者就這些問題采訪了政府管理學(xué)院趙成根教授。

　　關(guān)注民生熱點(diǎn)剖析改革方案趙成根介紹，這次改革是在建立與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府行政管理體制的改革戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)下邁出的重要步伐。其中進(jìn)行的六個(gè)領(lǐng)域的改革，均是針對我們多年想要解決而沒有解決的問題，或者聚焦當(dāng)下公共治理中社會(huì)關(guān)注的民生熱點(diǎn)問題。改革方案出臺(tái)后，實(shí)行鐵路政企分開的舉措格外引人注目?！?·23溫州動(dòng)車事故暴露了鐵路高速發(fā)展過程中存在的隱患，同時(shí)使鐵路運(yùn)營管理問題走進(jìn)了更多人的視線，”趙成根說，“鐵道部實(shí)際上面臨著比較尷尬的局面，又當(dāng)婆婆，又當(dāng)兒媳，身兼多種角色，說也不是，打也不是?！睋?jù)趙成根介紹，過去的鐵道部既是政府機(jī)構(gòu)，又掌握著鐵路建設(shè)運(yùn)營功能，已經(jīng)形成了一個(gè)龐大的封閉的運(yùn)行體系，是政企不分的典型。這次改革將是我國適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行政企分開的重大戰(zhàn)略舉措，將有利于在鐵路建設(shè)和運(yùn)營中引進(jìn)競爭機(jī)制，按照市場模式運(yùn)行，大量引進(jìn)民間資本并實(shí)行有效的監(jiān)管。

　　同時(shí)，改革方案是對當(dāng)下我國公共治理熱點(diǎn)問題的反饋與回應(yīng)。如組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，在推廣“舌尖上的中國”的同時(shí)，更加注重“舌尖上的安全”；重新組建國家海洋局，告別四龍治海，整合海洋力量，捍衛(wèi)國家主權(quán)等。從政府體制改革角度來看，雖然這次改革調(diào)整的部門不多，但對于我國政府職能轉(zhuǎn)變，對鐵路運(yùn)營、海洋安全、食品藥品質(zhì)量的有效監(jiān)管等諸多方面，必將發(fā)揮重大的推動(dòng)作用。所以這次改革是非常有力度的，其影響也不可小覷。

　　此外，趙成根還提到了改革方案中看似并不令人矚目，實(shí)則卻非常關(guān)鍵的亮點(diǎn)舉措。如加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)，建立以公民身份證號(hào)碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度等?！?007年《物權(quán)法》通過之后，國家就提出了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的概念，但此制度始終是猶抱琵琶半遮面，呼之欲出而又呼之不出?！壁w成根指出，對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記，有利于最大限度降低交易風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)權(quán)益人的權(quán)益安全，完善產(chǎn)權(quán)制度，減少“房叔”、“房姐”、“房妹”事件的發(fā)生，有效促進(jìn)制度反腐等。這也是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展過程中非常重要的機(jī)制建設(shè)，也從另外一個(gè)角度為中國官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度打開一個(gè)很大的缺口，為國家制定相應(yīng)政策提供了最基礎(chǔ)的信息數(shù)據(jù)，以便于在動(dòng)態(tài)多元社會(huì)中實(shí)施更加有效的管理。如果這項(xiàng)制度真正落實(shí)，將是提升國家能力的一項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)。其他諸如減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)，減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)證等，均適應(yīng)了新的社會(huì)條件下新的治理需求，將極大地釋放地方政府和企業(yè)公司等市場主體的自由和活力，推動(dòng)中國公民社會(huì)的快速發(fā)展，推動(dòng)中國社會(huì)管理模式的創(chuàng)新發(fā)展。機(jī)構(gòu)調(diào)整是手段職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵已經(jīng)出臺(tái)的改革方案，積極呼應(yīng)了社會(huì)上的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，傳遞出了繼續(xù)推進(jìn)市場化、促進(jìn)社會(huì)和諧的信號(hào)。針對目前大部制改革的現(xiàn)狀，趙成根提出幾點(diǎn)需要注意的問題。

　　首先，大部制改革需要從實(shí)際出發(fā)，穩(wěn)中求進(jìn)，既要積極又要穩(wěn)妥?！斑M(jìn)行這種結(jié)構(gòu)調(diào)整后，究竟能否實(shí)現(xiàn)有效的管理，還是有待考證的問題。一個(gè)復(fù)雜部門形成完整的結(jié)構(gòu)并成為有效管理的有機(jī)體，需要很長時(shí)間的磨合，并不是像拼盤那樣簡單，一蹴而就?！?

　　政府機(jī)制的改革是對現(xiàn)行組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、職責(zé)功能進(jìn)行的基本的調(diào)整，勢必觸及到相關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員的權(quán)力地位和切身利益。其次就操作層面而言，改革過程中會(huì)涉及到部門整合、人員調(diào)動(dòng)等一系列工作安排，稍有不慎則影響政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。在現(xiàn)行組織框架歷經(jīng)幾十年運(yùn)行已經(jīng)成熟的情況下，改革不是書生式、理想化的理論游戲，面對復(fù)雜動(dòng)態(tài)的現(xiàn)狀，需根據(jù)實(shí)際情況，經(jīng)過科學(xué)的考量，審慎地做出決定。

　　其次，大部制不是大包大攬，不意味著部門合并后規(guī)模與權(quán)力的膨脹，也不應(yīng)該最后成為疊床架屋式的結(jié)構(gòu)。出臺(tái)的方案固然是一個(gè)理想的制度構(gòu)建與頂層設(shè)計(jì)，而接下來更加重要的是如何將方案的設(shè)計(jì)意圖貫徹實(shí)施到實(shí)踐當(dāng)中，切實(shí)轉(zhuǎn)化政府職能，更好地服務(wù)民生。趙成根說，最擔(dān)心眾多部門合并后掛著共同的大牌子，同處一個(gè)屋檐下，但各懷心思，各自為政，沒有真正整合為一個(gè)有機(jī)的整體。關(guān)鍵是如何在大部的統(tǒng)一權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)下，形成新的有效的運(yùn)行系統(tǒng)，釋放出新的組織活力。內(nèi)部優(yōu)化架構(gòu)的同時(shí)，對外也要真正處理好政府與市場、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系，簡政放權(quán)，有所為有所不為，實(shí)現(xiàn)由全能型政府向有限責(zé)任型政府的轉(zhuǎn)換。

　　再次，要掌握好大部制建設(shè)與政府職能專業(yè)化之間的平衡，兩者是并行不悖的關(guān)系，切勿顧此失彼。大部制確實(shí)是歐美成熟發(fā)達(dá)國家政府組織發(fā)展的一個(gè)核心趨向，但是也必須看到，政府部門分化越來越細(xì)致也是人類組織文明長期以來不變的發(fā)展趨勢。所以在推行大部制改革、強(qiáng)調(diào)部門整合的同時(shí)，也要推動(dòng)政府部門的專業(yè)化建設(shè)。政府運(yùn)作過程中部門之間合作的需要，絕不是部門合并的理由。現(xiàn)代公共管理理論和實(shí)踐的發(fā)展都表明，在部門合并這一途徑之外，還有多種可供選擇的方法形成有效的組織協(xié)調(diào)與合作。而簡單的合并，往往會(huì)導(dǎo)致事與愿違的消極后果。

　　這次改革方案中，機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變是緊密結(jié)合、相輔相成的。機(jī)構(gòu)改革是手段，職能調(diào)整是關(guān)鍵。老百姓真正關(guān)注的并不是機(jī)構(gòu)合并了多少、部門縮減了多少，而是政府部門能否真正服務(wù)為民。美好的頂層設(shè)計(jì)下，人們期待著一個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高效廉潔、職能科學(xué)、服務(wù)為民的新型政府的出現(xiàn)。

　　外延式改革向內(nèi)涵式改革的轉(zhuǎn)變新的改革方案的出臺(tái)激動(dòng)人心，讓我們看到在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)生深刻變化的現(xiàn)實(shí)面前，政府所采取的積極態(tài)度與行動(dòng)。那么大部制改革今后的路在哪里？國家行政體制改革將何去何從？對于這個(gè)問題，趙成根也有著獨(dú)到的見解與認(rèn)識(shí)。

　　“我們國家今天的機(jī)構(gòu)改革，是在改變過去那種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的高度集權(quán)的行政管理體制，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以宏觀調(diào)控、微觀監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)為主要職能的新型政府體制。這的確是適應(yīng)了變革時(shí)代的發(fā)展趨勢與多元社會(huì)治理的需求，具有重大的時(shí)代價(jià)值。但是面對降低政府行政成本、提高政府運(yùn)行效率、提高公共物品和公共服務(wù)供應(yīng)效益、提升社會(huì)公眾滿意度等諸多改革衡量指標(biāo)，我們今天進(jìn)行的政府體制改革很大程度上還是屬于政府結(jié)構(gòu)的邊界調(diào)整，屬于加減法外延式的改革。我們下一步的改革，更重要的是應(yīng)該走一條內(nèi)涵式的發(fā)展道路?！?

　　趙成根繼續(xù)解釋道：“如何真正降低政府運(yùn)行的成本，建設(shè)廉價(jià)的經(jīng)濟(jì)型政府，比如如何真正降低‘三公’消費(fèi)，如何使政府領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員都能充滿動(dòng)力地努力工作，如何保障廣大公務(wù)員的合法權(quán)益，如何防止正式的規(guī)則和運(yùn)行程序成為形式主義的裝飾品，如何避免潛規(guī)則泛濫、腐敗橫行等等，都不是簡單的結(jié)構(gòu)邊界調(diào)整可以解決的，都需要將一整套新的管理理念和管理機(jī)制植入我們國家的政府系統(tǒng)。如何解決與百姓切身利益和日常生活直接相關(guān)的熱點(diǎn)問題，如鐵路票價(jià)問題、房價(jià)問題、油價(jià)問題、看病難看病貴等問題，在我們今天的改革當(dāng)中并沒有提出相應(yīng)的舉措。對于如何使電信、電力、銀行、石油、民航、鐵路等控制核心資源的國家壟斷大企業(yè)在運(yùn)營中兼顧社會(huì)公共利益，滿足社會(huì)需求，也并未出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)劃方案。所以我們的改革還是需要不斷深入的。我主張?jiān)趯εc百姓利益相關(guān)的行業(yè)進(jìn)行管理以及產(chǎn)品定價(jià)、提供服務(wù)的過程中，絕對不能僅僅由國家與少數(shù)壟斷企業(yè)片面單獨(dú)決定，而是應(yīng)當(dāng)在吸納相關(guān)主體充分討論參與的基礎(chǔ)上進(jìn)行。”

　　趙成根認(rèn)為，將來向內(nèi)涵式改革道路發(fā)展的過程中，最關(guān)鍵的是要在國家的公共決策、公共管理和公共服務(wù)供應(yīng)過程中，實(shí)現(xiàn)力量格局的均衡配置，通過有效的制度設(shè)計(jì)形成相反利益的力量主體相互監(jiān)督、相互抗衡的格局。而這樣的改革道路仍舊是道阻且長、困難重重，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變也是任重而道遠(yuǎn)，充滿著復(fù)雜性與艱巨性。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，將來的改革道路仍舊需要政府官員與社會(huì)主體懷著對國家的責(zé)任感，上下求索，砥礪前行。