公共投資管理應(yīng)力爭(zhēng)“八避免”

                                                                                         劉國(guó)靖

公共投資具有投資規(guī)模大、涉及領(lǐng)域廣、投資周期長(zhǎng)、影響面大的特點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了輝煌的成就，各級(jí)政府的公共投資功不可沒(méi)。但也要看到，由于公共投資理念以及體制機(jī)制等方面的原因，各級(jí)政府對(duì)公共投資的管理還存在諸多問(wèn)題，公共投資的結(jié)構(gòu)還需要不斷優(yōu)化，公共投資的效率和效益還亟待提高。為此，公共投資管理需防“八化”。

一要避免公共投資“需求的模糊化”。“需求的模糊化”往往會(huì)使得公共投資的方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和定位出現(xiàn)偏差，并使得公共投資項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，投資成果不能有效滿足公共需求，最終形成大量的無(wú)效或低效公共投資而帶來(lái)公共資源的巨大浪費(fèi)。因此，公共投資首先需要研究分析并明確居民主體真實(shí)的公共需求，而不是僅僅停留在居民個(gè)體的淺層次表面需求上；明確居民主體基本的、必須性需求，而不僅僅是個(gè)別居民群體過(guò)高的、奢侈性需求。明確居民主體的公共需求有助于確立具體的公共投資目標(biāo)，還有助于通過(guò)具體的公共投資來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中具體的變化或解決具體的問(wèn)題。

二要避免公共投資“創(chuàng)意的發(fā)散化”。“創(chuàng)意的發(fā)散化”，是指創(chuàng)意僅有發(fā)散而沒(méi)有聚合，往往重分析輕綜合，不提供兩個(gè)以上備選的創(chuàng)意成果。“創(chuàng)意的發(fā)散化”，還指創(chuàng)意成果缺乏整體性和條理性，將會(huì)導(dǎo)致公共投資規(guī)劃過(guò)程的紊亂，以及公共投資所需的智力資源與物質(zhì)資源相脫離，難以積聚公共投資所需的各類(lèi)有效資源而形成公共投資成果的有效供給。公共投資是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，創(chuàng)意工作至關(guān)重要，創(chuàng)意應(yīng)有明確的方向性、結(jié)構(gòu)性、層次性和邏輯性，創(chuàng)意來(lái)源于深入細(xì)致的調(diào)查研究，不僅要有靜態(tài)的愿景，還要有動(dòng)態(tài)的過(guò)程以及明確的目標(biāo)，更要提供多個(gè)動(dòng)態(tài)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程與滿足公共需求的想定方案，為下一步的規(guī)劃工作提供依據(jù)。

三要避免公共投資“規(guī)劃的空心化”。規(guī)劃是公共投資論證、評(píng)審與決策的依據(jù)。形式服務(wù)于內(nèi)容，公共投資規(guī)劃的成果不僅僅體現(xiàn)在公共設(shè)施和建筑上，更要體現(xiàn)在具體的投資成果功能上，公共設(shè)施和建筑僅僅是公共投資實(shí)現(xiàn)其投資功能目標(biāo)的載體和平臺(tái)。避免“規(guī)劃的空心化”，指的是公共投資規(guī)劃的重心要緊密?chē)@公共投資的功能需要來(lái)布局各類(lèi)相關(guān)“軟”“硬”資源，使得公共投資的建設(shè)成果能夠圍繞其功能目標(biāo)來(lái)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，而不能脫離公共投資的功能空談建設(shè)。國(guó)內(nèi)相當(dāng)比例的公共投資規(guī)劃存在著“重場(chǎng)面輕實(shí)質(zhì)、重外觀輕內(nèi)涵、重形式輕內(nèi)容”的問(wèn)題。這一切均與“規(guī)劃的空心化”密切相關(guān)。

四要避免公共投資“論證的文學(xué)化”。論證涉及到公共投資相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、政策、技術(shù)、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面，是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)而規(guī)范、客觀而科學(xué)的研究分析過(guò)程，應(yīng)盡可能的予以量化。但國(guó)內(nèi)有相當(dāng)一批公共投資項(xiàng)目用所謂“文化名家”奢華浮躁的文學(xué)甚至是藝術(shù)感悟（靈感）來(lái)代替客觀科學(xué)的論證，錯(cuò)誤地把可行性論證轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“可批性論證”，用虛無(wú)飄渺、主觀的文化炒作來(lái)代替腳踏實(shí)地的系統(tǒng)論證工作，用感性的直覺(jué)評(píng)判來(lái)代替理性的邏輯推演工作。論證專(zhuān)家的知識(shí)結(jié)構(gòu)與經(jīng)驗(yàn)結(jié)構(gòu)傾向于偏重文學(xué)和藝術(shù)色彩，論證結(jié)果發(fā)散，導(dǎo)致相當(dāng)比例的公共投資“曇花一現(xiàn)”難以為繼。

五要避免公共投資“評(píng)審的過(guò)場(chǎng)化”。公共投資評(píng)審是對(duì)公共投資的創(chuàng)意、規(guī)劃以及論證的過(guò)程、組織形式、觀點(diǎn)與主張以及所形成的方案進(jìn)行有組織的、全面客觀的的第三方評(píng)審。“評(píng)審的過(guò)場(chǎng)化”是指國(guó)內(nèi)有相當(dāng)一部分公共投資項(xiàng)目的評(píng)審工作浮光掠影，走過(guò)場(chǎng)。具體表現(xiàn)在公共投資或隨意拼湊評(píng)審組織，或評(píng)審專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)結(jié)構(gòu)不合理，或評(píng)審專(zhuān)家與項(xiàng)目本身有利益關(guān)系，或不給評(píng)審專(zhuān)家提供充足的研究分析時(shí)間（如評(píng)審專(zhuān)家往往是開(kāi)評(píng)審會(huì)時(shí)才能能拿到公共投資的有關(guān)項(xiàng)目資料而來(lái)不及考察和分析），評(píng)審會(huì)往往開(kāi)成了招待會(huì)，導(dǎo)致相當(dāng)一部分不良的公共投資項(xiàng)目順利通過(guò)評(píng)審，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大損失。

六要避免公共投資“決策的一句話”。決策是確定公共投資上馬與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于公共投資來(lái)說(shuō)，決策失誤將會(huì)帶來(lái)巨大的難以挽回的損失。正確決策的前提有兩個(gè)方面：一是創(chuàng)意工作、規(guī)劃工作、論證工作以及評(píng)審工作均扎實(shí)有效；二是各級(jí)政府部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)班子或主要領(lǐng)導(dǎo)民主決策、科學(xué)決策和依法決策的素養(yǎng)與能力滿足公共管理的需要。但現(xiàn)實(shí)中，公共投資正確決策的兩個(gè)前提往往均不夠穩(wěn)固，一些領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀與科學(xué)發(fā)展觀的要求相距甚遠(yuǎn)，任憑個(gè)人好惡，濫用職權(quán)，好大喜功，系統(tǒng)思維的習(xí)慣養(yǎng)成不夠，系統(tǒng)思維的能力較弱，往往違背公共組織管理原則，通過(guò)“拍腦袋”，“一句話”就決定公共投資項(xiàng)目的上馬下馬。

七要避免公共投資“招標(biāo)的形式化”。招標(biāo)是公共投資獲取質(zhì)優(yōu)價(jià)廉貨物和服務(wù)的最為有效的手段，“招標(biāo)的形式化”指的是招標(biāo)的過(guò)程和形式在表面上合法，但招標(biāo)的實(shí)質(zhì)并不合法。招標(biāo)的形式化主要有行政干預(yù)招標(biāo)、暗中分解投資規(guī)避招標(biāo)、事先定標(biāo)、泄露招標(biāo)秘密信息以及圍標(biāo)和串標(biāo)等違法行為，這些行為破壞招標(biāo)的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，嚴(yán)重危害公共投資的公共利益，從而最終導(dǎo)致公共投資成果的運(yùn)行成本居高不下。

八要避免公共投資“監(jiān)督的虛設(shè)化”。當(dāng)前公共投資領(lǐng)域的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)始終沒(méi)有分離，公共投資投、建、管、用的利益主體在本質(zhì)上往往是同一級(jí)政府或公共事業(yè)部門(mén)。由于信息不公開(kāi)，公共投資利益主體的法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與社會(huì)公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的良性配合體系尚未建立，公共投資“監(jiān)督的虛設(shè)化”問(wèn)題難以從根本上解決，公共投資的“自肥”現(xiàn)象難以從根本上遏制。事實(shí)證明：通過(guò)信息公開(kāi)，加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督的力度，建章立制，保護(hù)民眾和媒體對(duì)公共投資的知情權(quán)、參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將是避免公共投資“監(jiān)督的虛設(shè)化”的有效手段。