頂層設(shè)計(jì)是運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

　　一個(gè)工程學(xué)術(shù)語(yǔ)——“頂層設(shè)計(jì)”，成為中國(guó)新的政治名詞。其在工程學(xué)中的本義是統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問(wèn)題的解決之道。 “頂層設(shè)計(jì)”在中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)。這一新名詞進(jìn)入國(guó)家新五年規(guī)劃，預(yù)示著中國(guó)改革事業(yè)進(jìn)入了新的征程。

頂層設(shè)計(jì)的主要特征

一是頂層決定性，頂層設(shè)計(jì)是自高端向低端展開(kāi)的設(shè)計(jì)方法，核心理念與目標(biāo)都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；二是整體關(guān)聯(lián)性，頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)對(duì)象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配與有機(jī)銜接；三是實(shí)際可操作性，設(shè)計(jì)的基本要求是表述簡(jiǎn)潔明確，設(shè)計(jì)成果具備實(shí)踐可行性，因此頂層設(shè)計(jì)成果應(yīng)是可實(shí)施、可操作的。

頂層設(shè)計(jì)的主要原則

　　頂層設(shè)計(jì)應(yīng)立足于解決實(shí)際問(wèn)題。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我們已經(jīng)明確了改革的方向就是要建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這一點(diǎn)已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，在我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的同時(shí)，一些突出矛盾擺在我們面前，嚴(yán)重影響科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧。因此，今天講改革頂層設(shè)計(jì)不是進(jìn)行一般的理論討論，而是要解決導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的體制機(jī)制矛盾，解決后國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期全球需求減弱、我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩后有可能暴露的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，解決收入差距拉大及其導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)從這些重大問(wèn)題切入，列出若干個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，拿出對(duì)策和可操作的解決方案。

　　頂層設(shè)計(jì)應(yīng)抓住重大問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，包括科技、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域，確實(shí)存在各種各樣的矛盾和問(wèn)題，但既然是頂層設(shè)計(jì)，就必須從當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期影響科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧的人民群眾反映最強(qiáng)烈的重大問(wèn)題出發(fā)，抓住現(xiàn)象背后的體制機(jī)制原因，不回避、敢碰硬、求突破。只有做到這一點(diǎn)，才具有“頂層”的意義。有些問(wèn)題屬于日常的改革工作，屬于短期問(wèn)題，不具有全局意義上的“關(guān)鍵性”，對(duì)這些問(wèn)題該怎么解決就怎么解決，不必列入頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容。頂層設(shè)計(jì)主要是抓牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵問(wèn)題，抓長(zhǎng)期以來(lái)導(dǎo)致各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的核心問(wèn)題，抓嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重大問(wèn)題。唯有如此，才能綱舉目張，為解決其他問(wèn)題鋪平道路。

　　頂層設(shè)計(jì)不應(yīng)設(shè)思想框框。在改革開(kāi)放30多年基礎(chǔ)上繼續(xù)深化改革，需要全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制改革創(chuàng)新，不能就經(jīng)濟(jì)談經(jīng)濟(jì)。特別是搞頂層設(shè)計(jì)，就應(yīng)從國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的頂層和最高利益出發(fā)，實(shí)事求是，不設(shè)思想框框，碰到什么問(wèn)題就解決什么問(wèn)題。

　　頂層設(shè)計(jì)應(yīng)有全球視野。中國(guó)現(xiàn)在是世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)，中國(guó)的問(wèn)題也是全球性問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)中需要解決的問(wèn)題，往往是密切關(guān)系世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具有全球意義的重大問(wèn)題，是會(huì)影響世界投資、消費(fèi)與貿(mào)易的問(wèn)題。同樣，解決這些問(wèn)題的政策與策略，也須考慮國(guó)際利益、國(guó)際博弈以及國(guó)際環(huán)境的可能變化。

頂層設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容

　　關(guān)于土地制度改革。農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地以及農(nóng)村宅基地問(wèn)題，各地政府進(jìn)行了積極的改革試點(diǎn)實(shí)踐，但由于長(zhǎng)期方向性的制度還有待明晰，農(nóng)村征地成為近幾年上訪(fǎng)和群體性事件多發(fā)的領(lǐng)域，成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)，需要下決心解決。同時(shí)這個(gè)問(wèn)題又涉及我國(guó)快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)、地方土地財(cái)政問(wèn)題。進(jìn)一步分析，讓土地流轉(zhuǎn)起來(lái)，增加農(nóng)民收入，還是培育我國(guó)幾億農(nóng)民消費(fèi)大市場(chǎng)的重要問(wèn)題。

　　關(guān)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。首先需要明確的是，在眾多經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題中到底什么是當(dāng)前我國(guó)最大、最急需解決的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題?通常講的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等，很大程度上談的都是投資中的資金分配問(wèn)題，都是投資結(jié)構(gòu)問(wèn)題。而后國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期，面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)需求萎縮、國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)與地方融資風(fēng)險(xiǎn)積聚因而投資難以繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)的形勢(shì)，我國(guó)要繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，最迫切需要解決的是擴(kuò)大消費(fèi)問(wèn)題，是平衡投資、消費(fèi)、出口之間關(guān)系的問(wèn)題，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的結(jié)構(gòu)問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，內(nèi)外需失衡問(wèn)題、資源環(huán)境問(wèn)題、增長(zhǎng)方式問(wèn)題、外匯儲(chǔ)備問(wèn)題、國(guó)際貿(mào)易摩擦和匯率問(wèn)題等，都與這個(gè)問(wèn)題有關(guān)。擴(kuò)大消費(fèi)、改善經(jīng)濟(jì)總量結(jié)構(gòu)，還關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和民生改善。因此，頂層設(shè)計(jì)中最急需設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題是如何擴(kuò)大消費(fèi)問(wèn)題。切分GDP蛋糕必須向普通居民傾斜，改變企業(yè)利潤(rùn)侵蝕勞動(dòng)工資和居民收入的狀況。否則，要解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)問(wèn)題、解決由收入差距而引起的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，就難以找到財(cái)源，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就難以實(shí)現(xiàn)。

　　關(guān)于財(cái)稅體制改革。近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)積累了一定風(fēng)險(xiǎn)，其中土地財(cái)政是成因之一。因此，必須整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞機(jī)制是：房市量?jī)r(jià)均跌—土地需求和土地收入減少—地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步暴露—銀行體系風(fēng)險(xiǎn)加大。在我國(guó)2400多家上市公司中銀行股只有十幾只，但銀行利潤(rùn)占整個(gè)股市利潤(rùn)約50%。如果銀行體系風(fēng)險(xiǎn)加大，股票市場(chǎng)就難以“陰轉(zhuǎn)晴”。由此看，由來(lái)已久的土地財(cái)政問(wèn)題已到了不能不解決的時(shí)候。這個(gè)問(wèn)題不僅扭曲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而且?guī)?lái)了巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了人民群眾的不滿(mǎn)。而解決土地財(cái)政問(wèn)題以及防范地方融資風(fēng)險(xiǎn)，需要深化財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)稅關(guān)系。同時(shí)，解決擴(kuò)大消費(fèi)、發(fā)展生產(chǎn)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的問(wèn)題，也需要進(jìn)行預(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要給企業(yè)減負(fù)。因此，財(cái)稅體制改革是涉及頂層設(shè)計(jì)方方面面的重大問(wèn)題。

　　關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重大戰(zhàn)略，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要環(huán)節(jié)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須深化體制機(jī)制改革。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，涉及戶(hù)籍制度改革問(wèn)題，使農(nóng)民工變?yōu)槌鞘芯用癫⑾硎芟鄳?yīng)權(quán)益(要多增加一塊財(cái)政支出)；涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題(資金從哪里來(lái))；涉及數(shù)以?xún)|計(jì)農(nóng)民工變?yōu)槌鞘芯用窈蟮拈L(zhǎng)期就業(yè)問(wèn)題(需要落實(shí)中央鼓勵(lì)民間投資發(fā)展等政策)。因此，城鎮(zhèn)化問(wèn)題涉及社會(huì)、財(cái)政、投資、城市規(guī)劃等一系列制度問(wèn)題，而其核心應(yīng)是鼓勵(lì)發(fā)展中小城市、鼓勵(lì)民間投資創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)大農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，這樣才能增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，進(jìn)而為農(nóng)民進(jìn)城提供財(cái)力支撐。因此，戶(hù)籍制度改革只是個(gè)水到渠成的結(jié)果，而以上一系列制度的改變則需要相當(dāng)多的部門(mén)放松管制、協(xié)同配合，涉及各部門(mén)間一環(huán)扣一環(huán)的政策銜接，因而需要加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)。