黨的十八大以來，總書記高度重視民生工作，多次發(fā)表重要論述。他明確提出“五大發(fā)展理念”，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。堅持共享發(fā)展，必須建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度。落實總書記關于共享發(fā)展和社會保障的有關講話精神，特別需要有能夠完整、客觀、理性地反映中國社會保障改革與制度建設進程的綜合評估報告。就此，中國社會保障學會組織30多位知名社會保障專家學者編寫《中國社會保障發(fā)展報告 2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。

　　2016年“兩會”召開之際，光明網聯合中國社會保障學會、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國社會保障發(fā)展報告 2016》的核心觀點，對中國社會保障改革與體系建設進行全景式跟蹤評價和政策建言，由光明網理論獨家刊發(fā)，以饗讀者。

　　“十三五”我國養(yǎng)老服務體系的發(fā)展取向

　　　　我國目前正在經歷著世界上規(guī)模最大，同時也是速度最快的人口老齡化過程。黨的十八屆五中全會通過的《建議》，提出了“十三五”時期積極開展應對人口老齡化行動，建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系的一系列重大政策舉措。這為我國今后五年乃至更長時期養(yǎng)老服務體系的建設指明了方向，也預示著今后一段時期我國養(yǎng)老服務體系將更持續(xù)穩(wěn)定健康的發(fā)展。

　　（一）優(yōu)化養(yǎng)老服務供給結構

　　在“十三五”時期，我國要全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系，從而使城鄉(xiāng)廣大老年人的養(yǎng)老服務需求基本得到滿足。這就必須優(yōu)化養(yǎng)老服務供給結構，加大養(yǎng)老服務供給側改革，更好的滿足老年人的養(yǎng)老服務需求。在居家養(yǎng)老服務方面，要建立居家養(yǎng)老服務網絡，健全居家養(yǎng)老服務網點，引導居家養(yǎng)老服務企業(yè)和機構，為居家老年人上門提供基本服務；鼓勵發(fā)展家政服務，為老年人提供定制化、個性化服務；不斷豐富居家養(yǎng)老服務內容，提升服務水平，夯實居家養(yǎng)老在整個養(yǎng)老服務體系中的基礎作用。在社區(qū)養(yǎng)老服務方面，要嚴格按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施；大力發(fā)展社區(qū)照料服務，推進日間照料中心、老年人活動中心等社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設；發(fā)揮社區(qū)公共服務設施的養(yǎng)老服務功能，具有為老年人服務功能的設施都要向老年人開放；實施社區(qū)無障礙環(huán)境改造，加快與老年人日常生活密切相關的公共設施改造,逐步增強社區(qū)的依托作用。在機構養(yǎng)老方面，要統(tǒng)籌建設各類養(yǎng)老機構，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構的托底作用，鼓勵社會力量和境外資本興辦養(yǎng)老機構；充分挖掘現有各類資源的潛力，降低養(yǎng)老機構的空置率，鼓勵對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造興辦養(yǎng)老機構，著力解決失能老人、高齡老人和空巢老人入住養(yǎng)老機構難的問題。

　?。ǘ┩苿俞t(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務相結合

　　2015年11月，黨的十八屆五中全會結束后不久，國務院辦公廳就轉發(fā)了衛(wèi)生計生委、民政部、發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、全國老齡辦、中醫(yī)藥局《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合的指導意見》，全面部署進一步推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合?！兑庖姟诽岢?，到2017年，醫(yī)養(yǎng)結合政策體系、標準規(guī)范和管理制度初步建立，符合需求的專業(yè)化醫(yī)養(yǎng)結合人才培養(yǎng)制度基本形成，建成一批兼具醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務資質和能力的醫(yī)療衛(wèi)生機構或養(yǎng)老機構，逐步提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機構為居家老年人提供上門服務的能力。到2020年，符合國情的醫(yī)養(yǎng)結合體制機制和政策法規(guī)體系基本建立，醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務資源實現有序共享，覆蓋城鄉(xiāng)、規(guī)模適宜、功能合理、綜合連續(xù)的醫(yī)養(yǎng)結合服務網絡基本形成，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構為居家老年人提供上門服務的能力明顯提升。首先，要建立健全醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老機構合作機制。要鼓勵養(yǎng)老機構與周邊的醫(yī)療衛(wèi)生機構開展多種形式的協議合作，建設醫(yī)療養(yǎng)老聯合體等多種方式，為老年人提供一體化的健康和養(yǎng)老服務。其次，要支持養(yǎng)老機構開展醫(yī)療服務。養(yǎng)老機構可根據服務需求和自身能力，按相關規(guī)定申請開辦醫(yī)療機構，提高養(yǎng)老機構提供基本醫(yī)療服務的能力。再次，要推動醫(yī)療衛(wèi)生服務延伸至社區(qū)、家庭。推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構和醫(yī)務人員與社區(qū)、居家養(yǎng)老結合，與老年人家庭建立簽約服務關系，為老年人提供連續(xù)性的服務。第四，要鼓勵社會力量興辦醫(yī)養(yǎng)結合機構。在制定醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老相關規(guī)劃時，給社會力量舉辦醫(yī)養(yǎng)結合機構留出空間，有條件的地方提供一站式便捷服務。第五，要鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老服務融合發(fā)展。醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合，是社會各界普遍關注的重大民生問題，是積極應對人口老齡化的長久之計，是我國經濟發(fā)展新常態(tài)下重要的經濟增長點。加快推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合，對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生和全面建成小康社會具有重要意義。

　　（三）探索建立多層次長期照護保障體系

　　建立老年人長期照護保障體系，是近年來我國政府和學術界、養(yǎng)老服務機構和保險業(yè)界共同關注的一個重要議題。這是因為，第一，我國高齡老人、失能老人、空巢老人數量巨大，“三多”老人大多數體弱多病，需要接受長期護理。第二，我國人口普查、衛(wèi)生主管部門的調查和一些學術研究機構的調查，都得出一個共同的結論，我國老年人口的健康狀況不容樂觀，需要接受長期護理的老年人占相當大的比重。第三，我國的殘疾人數量巨大。殘疾人的康復和護理問題成為全社會關注的一個焦點。在殘疾人中，老年殘疾人的長期護理問題更加突出。第四，我國家庭結構發(fā)生變化，尤其是家庭的小型化，使得家庭成員越來越難以承擔失能失智老年人的護理服務重擔。只有適時建立長期護理保險制度，才能有效的解決這些問題?？梢哉f，建立我國長期照護保障體系，已經沒有向后推延的時間了。國務院辦公廳轉發(fā)的《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合的指導意見》明確提出，要進一步開發(fā)包括長期商業(yè)護理保險在內的多種老年護理保險產品，鼓勵有條件的地方探索建立長期護理保險制度，積極探索多元化的保險籌資模式，保障老年人長期護理服務需求。鼓勵老年人投保長期護理保險產品。與此同時，要大力開展老年人照護服務。要探索建立從居家、社區(qū)到專業(yè)機構等比較健全的專業(yè)照護服務提供體系。要落實好將有關醫(yī)療康復項目納入基本醫(yī)療保障范圍的政策，為失能、部分失能老年人治療性康復提供相應保障。

　?。ㄋ模┙⒔∪蛹茵B(yǎng)老支持政策

　　居家養(yǎng)老是我國老年人最主要的養(yǎng)老方式，因此必須建立健全居家養(yǎng)老的支持政策，以鞏固居家養(yǎng)老的基礎地位。黨的十八屆五中全會《建議》明確提出，要“注重家庭發(fā)展”。首先，要落實家庭成員贍養(yǎng)和扶養(yǎng)老人的法律責任。為此，必須明確作為贍養(yǎng)人的家庭成員對老年人經濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務。其次，要探索建立居家養(yǎng)老的支持政策。保障老年人的居住條件，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為家庭成員照料老年人提供幫助和便利，發(fā)揮家庭對老年人的經濟保障功能。用人單位應當按照國家有關規(guī)定保障贍養(yǎng)人探親休假和請假照護老年人的權利。鼓勵慈善組織及其他社會組織和個人對老年人及其家庭提供幫助。再次，要發(fā)揮土地、住房以及財產性收入的養(yǎng)老保障作用。穩(wěn)定農村土地承包關系，促進老年人個人承包土地的合理流轉，發(fā)揮農村土地對養(yǎng)老的經濟保障功能。盤活老年人的不動產，探索以房養(yǎng)老模式，鼓勵老年人通過住房“倒按揭”或其他財產性收入用于養(yǎng)老。與此同時，必須充分發(fā)揮老年人在家庭建設中的重要作用。要充分發(fā)揮老年人在傳承傳統(tǒng)文化、倡導文明家風方面的優(yōu)勢作用，推動文明家庭、最美家庭建設。調動老年人積極性，開展家庭建設和家務勞動，為代際傳遞和經濟社會發(fā)展作出積極貢獻。要制定實施有利于家庭發(fā)展政策措施，實施有利于家庭發(fā)展的戶籍政策、住房政策和稅收政策，鼓勵和支持家庭成員與老年人共同或就近居住。要大力構建老少共融的家庭文化。強化未成年人、成年人和老年人家庭成員間的互諒互利。鼓勵老年人滿足自我照顧、自我服務需求的參與方式。

　?。ㄎ澹┩苿庸k養(yǎng)老機構的改革發(fā)展

　　在我國養(yǎng)老服務機構中，公辦養(yǎng)老機構占據絕對優(yōu)勢。問題不在于公辦養(yǎng)老服務機構所占比重過高，主要是公辦養(yǎng)老服務機構形式單一、封閉運行、床位不足、效率低下，成為社會各界廣為詬病的頑疾。因此，公辦養(yǎng)老機構改革已是大勢所趨，并已經提上有關方面的議程。問題是公辦養(yǎng)老服務機構究竟應該如何改革。公辦養(yǎng)老服務機構的改革不應該是簡單的改制或民營化，必須分類指導。具體來說，主要是兩大類。一類是民營化改革或公建民營，有條件的地方可以積極穩(wěn)妥地把專門面向社會提供經營性服務的公辦養(yǎng)老機構轉制成為企業(yè)，政府投資興辦的一部分養(yǎng)老床位通過公建民營等方式管理運營，從而適度降低公辦養(yǎng)老服務機構所占的比重。另一類是繼續(xù)保留公辦養(yǎng)老機構的性質，但必須改革其職能定位。要根據公辦養(yǎng)老機構各自的特點和優(yōu)勢，建設成醫(yī)養(yǎng)結合型的、面向失能半失能老人的“?？啤毙宛B(yǎng)老機構。這類養(yǎng)老機構除承擔政府應該“兜底”的“三無”和“五?！崩先酥械氖馨胧芾夏耆巳胱?，對低收入老人、經濟困難老人中的失能半失能老人提供低收費入住外，也應該面向其他失能半失能老人提供入住服務。對公辦養(yǎng)老機構收養(yǎng)老人的資格條件必須嚴格限制為失能半失能老人。申請入住公辦養(yǎng)老機構的失能半失能老人，必須經過相應的評估，才能決定公辦養(yǎng)老機構是否應該接受入住，以及入住什么樣的公辦養(yǎng)老機構。這既可以有效的緩解目前公辦養(yǎng)老機構一床難求的困境，也可以更有針對性的解決目前養(yǎng)老服務需求最迫切、也最困難的失能半失能老人入住養(yǎng)老機構難的問題。