中國目前仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國，截止2014年底，農(nóng)村地區(qū)人口占全國總?cè)丝诘?5.23%，居住于58萬多個(gè)村莊里。村莊是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活和交往的主要社區(qū)，如何按照十八大“依法治國”的基本理念，建立一套行之有效的村莊治理和村民自治制度，把農(nóng)村人口組織起來進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)，一直以來都是我國基層治理所面臨的重要課題。

隨著上個(gè)世紀(jì)70年代末人民公社體制的逐漸解體，農(nóng)村地區(qū)“政社合一”的管理模式也隨之失去了存在的基礎(chǔ)，新的管理組織和模式——由村民民主選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)——應(yīng)運(yùn)而生。一些村莊在80年代初期自發(fā)產(chǎn)生的村民自治，不久便如燎原之勢在各地蓬勃發(fā)展起來，并獲得了其存在的合法性——1987年11月24日《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》（下文簡稱《村組法》）通過，1988年6月1日起試行。1996年全國大部分地區(qū)完成了村民委員會(huì)的第二屆換屆選舉。根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截止2014年底，全國共有585451個(gè)村民委員會(huì)，村委會(huì)成員人數(shù)達(dá)到2305000人，村委會(huì)已經(jīng)成為村民自治的重要基礎(chǔ)。以黑龍江省的A鎮(zhèn)為例，筆者于2015年7月走訪了其中的12個(gè)村莊，在這些村莊里，第一屆選舉最早出現(xiàn)于1984年，最晚出現(xiàn)于1989年，截止2015年7月，大多數(shù)村莊已經(jīng)完成了10次換屆選舉，最多的達(dá)到了13次。這些村莊的最近一次改選基本上都安排在2014年末和2015年初，為的是讓外出打工的村民借回鄉(xiāng)過春節(jié)的機(jī)會(huì)參加村委會(huì)的改選，12個(gè)村莊中參與投票的選民比例最多達(dá)到95%，最少為66%，雖然差別較大，但村民的總體參與度較高?？梢哉f，至少在形式上，村民自治在全國范圍內(nèi)得到普及，村民委員會(huì)成為主要的基層自治組織，但要實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的目標(biāo)，把村民委員會(huì)建設(shè)成為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，還有許多問題需要進(jìn)行深入探索，還需要適應(yīng)農(nóng)村情況的變化在制度上不斷創(chuàng)新。

村莊選舉的直接性

早期村莊民主自治過程中遇到的一個(gè)比較大的問題，是村委會(huì)主任的選舉被操縱，選民被收買。操縱選舉，無論是來自個(gè)人的，還是來自宗族的或者是機(jī)構(gòu)的，都將使村莊民主自治失去公平性和公正性，不僅違背民主的初衷，而且為自治的無效率和負(fù)效率埋下了種子。如何有效地預(yù)防和避免選舉被操縱，讓村民能夠表達(dá)自己的真實(shí)意愿，就成為村民自治制度在法律法規(guī)的制定和實(shí)際執(zhí)行層面上都亟待完善的必然要求。從我們所調(diào)查的黑龍江A鎮(zhèn)12個(gè)村莊的最近一次的換屆選舉情況來看，2010年修訂的《村組法》中所規(guī)定的選舉程序，包括選舉的直接性、公平和公開的競爭原則等都得到了比較好的執(zhí)行。首先，12個(gè)村莊的選舉領(lǐng)導(dǎo)小組都不是上級(jí)委派的，多數(shù)村莊是由全體村民無記名直接選舉產(chǎn)生，個(gè)別村莊由村民代表會(huì)議和村民小組選舉產(chǎn)生；其次，12個(gè)村莊的村委會(huì)成員的正式候選人大都是通過“海選”直接產(chǎn)生，即，既不是由上級(jí)政府機(jī)構(gòu)提名，也不是由村民代表會(huì)議或村民小組推選，而是由選民一人一票無記名選舉產(chǎn)生，選民可以選村里的任何一個(gè)人，得票最多的成為正式候選人。這種海選方式大大提高了操縱選舉的成本。對(duì)80戶農(nóng)戶的調(diào)查顯示，有76%的農(nóng)戶認(rèn)為最近一次村委會(huì)改選中初步候選人是由群眾直接提名和一戶一票海選的，有61%的農(nóng)戶認(rèn)為正式候選人是由全體村民一人一票海選的；再次，12個(gè)村莊的村委會(huì)主任和委員均實(shí)行差額選舉，在海選中獲得選票最多的兩名候選人成為村委會(huì)主任的候選人，在海選中獲票做多的六人作為委員候選人（其中必須有一名女性），最終選出4個(gè)委員，調(diào)查樣本中認(rèn)為本村村委會(huì)主任和委員的選舉是差額選舉產(chǎn)生的分別高達(dá)95%和91%；最后，12個(gè)村莊的選舉都設(shè)立了秘密寫票處，都實(shí)行了無記名投票和公開計(jì)票。

村委會(huì)主任——誰來競選和誰能當(dāng)選

中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所發(fā)布的2011年選舉觀察報(bào)告指出，村委會(huì)成員選舉中出現(xiàn)了被稱為是“基層精英”的群體，他們構(gòu)成了基層選舉中的活躍主體。我們在黑龍江A鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)也觀察到了這一情況，在任的12位村委會(huì)主任大都是當(dāng)?shù)氐哪苋?，他們的家庭擁有一定的產(chǎn)業(yè)，有的經(jīng)營機(jī)耕合作社，有的經(jīng)營建筑機(jī)械和運(yùn)輸車租賃，有的經(jīng)營磚廠。他們?yōu)槭裁匆獏⒓哟逦瘯?huì)主任競選、從經(jīng)營自家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向或者兼顧經(jīng)營村莊管理呢？首先，我們觀察到A鎮(zhèn)的能人村委會(huì)主任有比較強(qiáng)的社會(huì)認(rèn)同心理需求，他們的需求已經(jīng)到達(dá)了尊重層面，希望個(gè)人能力和成就得到社會(huì)承認(rèn)，在村莊乃至更大的社區(qū)中擁有地位和威信，得到更多人的尊重、信賴和高度評(píng)價(jià)。有的村委會(huì)主任還展現(xiàn)出愛家鄉(xiāng)愛鄉(xiāng)親的情懷，他們希望為建設(shè)家鄉(xiāng)做出貢獻(xiàn)，特別是一些家境較為富裕的村主任，希望通過自己已有的基業(yè)或引進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)村民致富?？梢哉f，愛家鄉(xiāng)的情懷和希望獲得更高社會(huì)地位、社會(huì)承認(rèn)的心理需求，是農(nóng)村能人之所以競選村委會(huì)主任、要承擔(dān)起村莊管理責(zé)任的重要激勵(lì)。其次，我們還觀察到，競選村委會(huì)主任、擔(dān)任村莊管理還能為能人的自家產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來機(jī)會(huì)和便利。比如，一位村主任家在外地開了一家磚廠，他把村里的剩余勞動(dòng)力組織到自家的工廠就業(yè)，既解決了勞動(dòng)力的供給，也為村民提供了工作和賺錢機(jī)會(huì)。最后，準(zhǔn)公務(wù)員式的穩(wěn)定待遇，也可能是吸引能人競選村委會(huì)主任的一個(gè)激勵(lì)。村委會(huì)主任享受由國家財(cái)政統(tǒng)一撥付的補(bǔ)貼，這已經(jīng)是我國實(shí)行多年的一項(xiàng)制度。A鎮(zhèn)12個(gè)村的村委會(huì)主任一年的工作補(bǔ)貼在10000-11850元之間，這筆收入的絕對(duì)數(shù)額看似不多，但卻與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年均純收入水平相當(dāng)（2014年為12063元，2015年為12907元）。國家最近再次、大幅度調(diào)整村委會(huì)主任的工作補(bǔ)貼，從2015年底開始執(zhí)行相當(dāng)于每月2000元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，競選村委會(huì)主任的激勵(lì)得到加大和強(qiáng)化。總之，競選村委會(huì)主任的候選人面臨著多重激勵(lì)，公私兼顧成為“基層精英”的競選動(dòng)力。

那么，在競爭性的村莊選舉中什么樣的候選人更容易當(dāng)選呢？按照經(jīng)典的政治選舉模型，選舉對(duì)于政治問責(zé)的影響機(jī)制之一是對(duì)政治家逆向選擇問題的解決，即選舉會(huì)使選民選擇更有能力或者偏好與選民更為一致的政治家。把這一理論邏輯推廣到村民自治的情景，民主選舉的作用在于讓村民根據(jù)自己所獲得的信息（在農(nóng)村這樣的熟人社會(huì)中，信息是比較完全的），選擇最有能力、與自己利益最為一致的村委會(huì)成員，預(yù)期上任的村委會(huì)成員能夠通過公共品供給、土地分配調(diào)整、發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)等來最大化自己的期望效用。在A鎮(zhèn)12個(gè)村莊的問卷調(diào)查中，當(dāng)被問及“您投票給某個(gè)候選人的最主要原因是什么”時(shí)，認(rèn)為“有能力”的占比高達(dá)76% ；當(dāng)被問及“現(xiàn)任村委會(huì)主任和副主任能夠當(dāng)選的原因”時(shí)，認(rèn)為主要原因是“有能力”、“為人正直，愿意為村里辦事”、“人緣好”的分別占55%、38%和6.5%，，認(rèn)為其他原因如“家族勢力強(qiáng)”、“上級(jí)部門影響”、“有錢”等的總共不足6.5%。這些數(shù)據(jù)說明，有能力、為人正直、愿意為村里辦事，已經(jīng)成為A鎮(zhèn)多數(shù)村民選舉村委會(huì)主任的最重要的標(biāo)準(zhǔn)。如果選舉過程是公開、公正和符合法定程序的，那么能競選上村委會(huì)主任的人就應(yīng)該是具備這些素質(zhì)的人，就是與多數(shù)選民利益最為一致的人。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，83.3%的受訪村民表示村委會(huì)選舉能夠選出大家公認(rèn)的人，86.4%的受訪村民表示選舉產(chǎn)生的村干部能夠或者基本能夠代表村民的利益。

村民外出務(wù)工與民主決策

村民委員會(huì)的基本職責(zé)是代表村民管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，為防范村委會(huì)主任和成員利用職務(wù)之便，或者為了個(gè)人利益、或者為了少數(shù)人利益侵占村民的公共權(quán)益、在實(shí)施公益項(xiàng)目中牟取私利，《村組法》規(guī)定凡涉及村民切身利益的事項(xiàng)，必須由村民民主討論，按多數(shù)人的意見做出決定；民主決策的組織機(jī)構(gòu)是全體村民大會(huì)和村民代表大會(huì)，重大事項(xiàng)必須通過“兩會(huì)”的討論后以少數(shù)服從多數(shù)來決定。但在實(shí)踐中，由于大部分村莊的青壯勞動(dòng)力都遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)外出工作，全體村民會(huì)議的召開實(shí)際上已經(jīng)失去了可操作性，我們?nèi)ツ晁咴L的黑龍江A鎮(zhèn)12個(gè)村莊就是一個(gè)典型的例子：2014年實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的勞動(dòng)力占勞動(dòng)力總數(shù)的比例最低的一個(gè)村莊為15%，有8個(gè)村莊的比例均在50%以下，而參與外出打工的勞動(dòng)力比例最高的村莊高達(dá)80%，2014年12個(gè)村莊均未召開過全體村民大會(huì)。因此，在這些村莊，民主決策的組織機(jī)構(gòu)就剩下了村民代表大會(huì)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每個(gè)由聯(lián)戶（居住相近的5-6戶村民組成）組成的村民小組會(huì)推選產(chǎn)生1名村民代表，一個(gè)村共計(jì)約35名村民代表；每個(gè)村的村民代表會(huì)議每年最少召開了4次，最多的在10次以上，大多數(shù)村級(jí)事務(wù)，例如村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用，村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案等，基本都由村支書或村長主持召開的村民代表會(huì)議討論決定。

村民代表有責(zé)任和義務(wù)代表村民小組參與村莊重大事項(xiàng)決策，并將各項(xiàng)決策傳達(dá)給其代表的每一個(gè)農(nóng)戶，是村委會(huì)與村民聯(lián)系的紐帶。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)了一些影響村民代表功能正常發(fā)揮的問題。首先，個(gè)別村民代表的主要工作不是在家務(wù)農(nóng)，而是經(jīng)商辦廠，經(jīng)常在外奔波，當(dāng)被問及村中事務(wù)時(shí)，無論事務(wù)大小均表示不太清楚。其次，當(dāng)問及村民代表是否向村小組的其他農(nóng)戶傳達(dá)村民代表會(huì)議的決定時(shí)，有的說有，有的說找不到人、無法傳達(dá)。村民代表大都是在村民中有威望的，得到村民認(rèn)同而被推薦的，他們當(dāng)中外出工作的比例這幾年有增加的趨勢，這給村民代表大會(huì)的正常召開和民主決策帶來一定的困難，村莊民主自治在村民大量外出的情況下下亟待尋求新的改進(jìn)思路。

上級(jí)政府的作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政府行政單位，也是村莊的直接上級(jí)管理機(jī)構(gòu)，一直以來在我國村民自治中扮演著非常重要的角色。在早期的村委會(huì)民主選舉中，盡管中央政府和國家法律明確要求村民委員會(huì)要實(shí)行民主選舉，比如村民選舉委員會(huì)主持村委會(huì)選舉，其成員由村民會(huì)議或各村民小組推選產(chǎn)生，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名村委會(huì)候選人，實(shí)行差額選舉，選舉實(shí)行公開計(jì)票的方法，設(shè)立秘密寫票處等，但一些基層政府與干部仍然表現(xiàn)出“強(qiáng)干預(yù)”的傾向，對(duì)選舉進(jìn)行直接干預(yù)，如任命選舉委員會(huì)、提名候選人、進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的等額選舉，等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部對(duì)村莊民主選舉的直接干預(yù)，不僅違反了我國《村組法》的相關(guān)規(guī)定，侵犯了村民的民主權(quán)利，而且造成了一系列不良后果和影響（付明衛(wèi)，葉靜怡，2016）。

近年來，隨著法治社會(huì)建設(shè)的深入和村民對(duì)民主權(quán)利的訴求越來越強(qiáng)烈，村鎮(zhèn)政府和干部對(duì)村莊民主選舉工作和村民委員會(huì)的工作也逐漸從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向給予指導(dǎo)、支持和幫助。還是以黑龍江A鎮(zhèn)為例。正如我們在前面所指出的，該鎮(zhèn)在最近一屆的村民委員會(huì)換屆選舉中，在選舉委員會(huì)產(chǎn)生、初步候選人和正式候選人提名、差額選舉、秘密寫票點(diǎn)、公開計(jì)票等方面，都非常接近《村組法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部并沒有直接干預(yù)選舉。那么鎮(zhèn)政府和干部在村莊治理中是如何發(fā)揮指導(dǎo)作用呢？

首先，對(duì)村民進(jìn)行民主選舉培訓(xùn)。根據(jù)村民的反映，每個(gè)村都有鎮(zhèn)干部駐村，他們在村民委員會(huì)改選前組織村民進(jìn)行培訓(xùn)，主要是讓村民了解《村組法》中的選舉法，要求村民依法選舉。

其次，對(duì)選舉進(jìn)行監(jiān)督。駐村干部監(jiān)督選舉的全過程，要求符合法律規(guī)定的程序。該鎮(zhèn)民政局根據(jù)有關(guān)規(guī)定設(shè)計(jì)了競職、履職、辭職三份承諾書，主要內(nèi)容分別是公平參加競職承諾、履職目標(biāo)承諾、目標(biāo)不能完成時(shí)的辭職承諾，要求成為村民委員會(huì)主任正式候選人的村民填寫這三份承諾書，或者自寫承諾書，無論是填寫表格的還是自寫的，正式候選人都要在村廣播里宣讀，向全村村民做出公開的說明和承諾，讓村民對(duì)兩位候選人有更具體的了解，鎮(zhèn)政府把候選人的承諾書裝訂成冊保存起來以備檢查。這種設(shè)計(jì)和組織方式，對(duì)于提高選舉的公平競爭程度、約束競爭者行為起到了很好的作用，也為日后上級(jí)政府和村民更好地監(jiān)督村干部行為、評(píng)價(jià)村干部業(yè)績提供了依據(jù)。

我們在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)選后的村委會(huì)主任對(duì)自己的承諾十分關(guān)注，也很有壓力。比如，某村委會(huì)主任承諾當(dāng)選后為村民做三件事：修建新的村委會(huì)辦公處和村民活動(dòng)中心、修路、建設(shè)曬糧場地。其中最難完成的是修路這一項(xiàng)，因?yàn)樵摯逋恋孛娣e大，宅基地大且分散，要把全村的路修好大約需要五十多萬元，如果沒有上級(jí)鎮(zhèn)政府的財(cái)政幫扶，平均一家需要出七八千元（在我們走訪的12個(gè)村中，唯有這個(gè)村沒有修水泥路）。村委會(huì)主任告訴我們，已經(jīng)召開過幾次村民代表會(huì)議，雖然大家都同意這個(gè)集資修路方案，但落實(shí)到籌資時(shí)，卻無人愿意交錢。這位主任表示，要是修不成路他就辭職，繼續(xù)干下去也沒有什么意思。

再次，保管村委會(huì)公章。A鎮(zhèn)政府要求各村村委會(huì)把公章存放在鎮(zhèn)的某個(gè)辦公室，由相關(guān)干部保管并負(fù)責(zé)對(duì)需要加蓋公章的重大事項(xiàng)和開支進(jìn)行審核，在確定已經(jīng)經(jīng)過村民代表會(huì)議討論并表決通過，村委會(huì)主任、村黨支部書記和會(huì)計(jì)都同意的情況下才加蓋公章。據(jù)鎮(zhèn)干部介紹，各村公章收存在鎮(zhèn)里統(tǒng)一保管既增加了鎮(zhèn)政府的人力物力投入，又給村民辦事如開介紹信帶來諸多不便。盡管鎮(zhèn)政府很不愿意這樣做，但兩個(gè)方面的原因讓鎮(zhèn)政府必須或者不得不這樣做。其一，按照《村組法》的有關(guān)規(guī)定，村委會(huì)每三年改選一次，改選期間公章不能留在上一屆村委會(huì)手里，代為保管便成為鎮(zhèn)政府的責(zé)任；其二，某些村干部估計(jì)自己不能連任，在改選前最大化個(gè)人私利、導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)流失的事情時(shí)有發(fā)生，比如以低價(jià)承包集體機(jī)動(dòng)地等 。由此可見，A鎮(zhèn)村公章上交保管的做法盡管給村民辦事帶來不便，提高了村委會(huì)辦事的成本、降低了效率，但對(duì)于預(yù)防前些年在我國其他農(nóng)村地區(qū)時(shí)有發(fā)生的村干部生活腐化、貪污受賄、侵占村集體財(cái)產(chǎn)、擅自出賣或租賃集體土地等行為，可以起到一定的監(jiān)督和制約作用。

村民自治中的問題和挑戰(zhàn)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的變化，村民自治在實(shí)行過程中出現(xiàn)了許多新的問題和挑戰(zhàn)，能否找到妥善合理的解決方法將直接關(guān)系到村民自治的實(shí)施效果和廣大村民的切身利益。

首先，“基層精英”作為村委會(huì)干部的主體，他們并不脫產(chǎn)，既有自家的產(chǎn)業(yè)需要發(fā)展，又要代表村民管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，如何使村委會(huì)干部的個(gè)人利益和集體利益相互兼容，是一個(gè)非常值得探索的問題。

其次，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和戶籍制度的松動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)組織和成員關(guān)系由行政歸屬向利益歸屬轉(zhuǎn)變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)土地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)的依賴度下降，農(nóng)民對(duì)市場和經(jīng)濟(jì)組織的依賴度提高（李小紅，2012），許多農(nóng)民成為外出務(wù)工人員，人口流動(dòng)愈加頻繁，村民與村莊的利益聯(lián)系被削弱，集體行動(dòng)的組織難度不斷加大，正如上文提到的，這使得全體村民會(huì)議的召開失去了可操作性，也為村民代表大會(huì)的召開和民主決策帶來一定困難。如何保持村莊事務(wù)對(duì)村民的吸引力、提高村民的參與度，如何使村民自治的發(fā)展適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢和社會(huì)結(jié)構(gòu)，是一項(xiàng)很大的挑戰(zhàn)。

再次，提供公共物品和服務(wù)是村委會(huì)的重要職責(zé)之一，村委會(huì)主任往往承諾加大公共品的供給、提高公共品供給效率，但是在落實(shí)到籌資時(shí)，卻往往面臨著困境。如果需要每家每戶進(jìn)行集資，搭便車現(xiàn)象會(huì)十分明顯，村民往往不愿意出錢，最終造成建設(shè)項(xiàng)目無法進(jìn)行，整體福利水平不能得到改善；如果等待上級(jí)政府財(cái)政撥款，則會(huì)給上級(jí)政府造成很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)和壓力，影響上級(jí)政府其他功能的發(fā)揮；如果借助于村莊的土地和房屋出租獲得建設(shè)資金，一方面存在是否可持續(xù)性的問題，另一方面一次性籌集數(shù)額巨大的建設(shè)資金也非常有難度。因此，村民自治需要探索出村公共物品持續(xù)供給資金來源的可行方案。

最后，在村委會(huì)工作的監(jiān)督方面，正如我們在黑龍江A鎮(zhèn)所觀察到的，上級(jí)政府可以采取自上而下的監(jiān)督手段，雖然有助于降低村干部以權(quán)謀私、導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)流失的可能性，但也引發(fā)了新的問題，比如加大上級(jí)政府的監(jiān)督成本，給村民辦事帶來不便等。相對(duì)地，由村民進(jìn)行的自下而上的監(jiān)督方式會(huì)有更小的監(jiān)督成本和更低的信息不對(duì)稱程度，也更符合村民自治對(duì)于民主監(jiān)督的要求，但這又要求村民有較高的關(guān)注熱情和參與度，有更為暢通的向上反映情況的渠道。如何把這兩種監(jiān)督方式結(jié)合起來，更多地發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，還需要制度上的進(jìn)一步完善、改進(jìn)和創(chuàng)新。