中國目前仍然是一個農(nóng)業(yè)人口大國，截止2014年底，農(nóng)村地區(qū)人口占全國總?cè)丝诘?5.23%，居住于58萬多個村莊里。村莊是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活和交往的主要社區(qū)，如何按照十八大“依法治國”的基本理念，建立一套行之有效的村莊治理和村民自治制度，把農(nóng)村人口組織起來進行農(nóng)村建設(shè)，一直以來都是我國基層治理所面臨的重要課題。

隨著上個世紀(jì)70年代末人民公社體制的逐漸解體，農(nóng)村地區(qū)“政社合一”的管理模式也隨之失去了存在的基礎(chǔ)，新的管理組織和模式——由村民民主選舉產(chǎn)生的村民委員會——應(yīng)運而生。一些村莊在80年代初期自發(fā)產(chǎn)生的村民自治，不久便如燎原之勢在各地蓬勃發(fā)展起來，并獲得了其存在的合法性——1987年11月24日《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（下文簡稱《村組法》）通過，1988年6月1日起試行。1996年全國大部分地區(qū)完成了村民委員會的第二屆換屆選舉。根據(jù)中國統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，截止2014年底，全國共有585451個村民委員會，村委會成員人數(shù)達到2305000人，村委會已經(jīng)成為村民自治的重要基礎(chǔ)。以黑龍江省的A鎮(zhèn)為例，筆者于2015年7月走訪了其中的12個村莊，在這些村莊里，第一屆選舉最早出現(xiàn)于1984年，最晚出現(xiàn)于1989年，截止2015年7月，大多數(shù)村莊已經(jīng)完成了10次換屆選舉，最多的達到了13次。這些村莊的最近一次改選基本上都安排在2014年末和2015年初，為的是讓外出打工的村民借回鄉(xiāng)過春節(jié)的機會參加村委會的改選，12個村莊中參與投票的選民比例最多達到95%，最少為66%，雖然差別較大，但村民的總體參與度較高?？梢哉f，至少在形式上，村民自治在全國范圍內(nèi)得到普及，村民委員會成為主要的基層自治組織，但要實現(xiàn)《中華人民共和國村民委員會組織法》的目標(biāo)，把村民委員會建設(shè)成為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，還有許多問題需要進行深入探索，還需要適應(yīng)農(nóng)村情況的變化在制度上不斷創(chuàng)新。

村莊選舉的直接性

早期村莊民主自治過程中遇到的一個比較大的問題，是村委會主任的選舉被操縱，選民被收買。操縱選舉，無論是來自個人的，還是來自宗族的或者是機構(gòu)的，都將使村莊民主自治失去公平性和公正性，不僅違背民主的初衷，而且為自治的無效率和負(fù)效率埋下了種子。如何有效地預(yù)防和避免選舉被操縱，讓村民能夠表達自己的真實意愿，就成為村民自治制度在法律法規(guī)的制定和實際執(zhí)行層面上都亟待完善的必然要求。從我們所調(diào)查的黑龍江A鎮(zhèn)12個村莊的最近一次的換屆選舉情況來看，2010年修訂的《村組法》中所規(guī)定的選舉程序，包括選舉的直接性、公平和公開的競爭原則等都得到了比較好的執(zhí)行。首先，12個村莊的選舉領(lǐng)導(dǎo)小組都不是上級委派的，多數(shù)村莊是由全體村民無記名直接選舉產(chǎn)生，個別村莊由村民代表會議和村民小組選舉產(chǎn)生；其次，12個村莊的村委會成員的正式候選人大都是通過“海選”直接產(chǎn)生，即，既不是由上級政府機構(gòu)提名，也不是由村民代表會議或村民小組推選，而是由選民一人一票無記名選舉產(chǎn)生，選民可以選村里的任何一個人，得票最多的成為正式候選人。這種海選方式大大提高了操縱選舉的成本。對80戶農(nóng)戶的調(diào)查顯示，有76%的農(nóng)戶認(rèn)為最近一次村委會改選中初步候選人是由群眾直接提名和一戶一票海選的，有61%的農(nóng)戶認(rèn)為正式候選人是由全體村民一人一票海選的；再次，12個村莊的村委會主任和委員均實行差額選舉，在海選中獲得選票最多的兩名候選人成為村委會主任的候選人，在海選中獲票做多的六人作為委員候選人（其中必須有一名女性），最終選出4個委員，調(diào)查樣本中認(rèn)為本村村委會主任和委員的選舉是差額選舉產(chǎn)生的分別高達95%和91%；最后，12個村莊的選舉都設(shè)立了秘密寫票處，都實行了無記名投票和公開計票。

村委會主任——誰來競選和誰能當(dāng)選

中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所發(fā)布的2011年選舉觀察報告指出，村委會成員選舉中出現(xiàn)了被稱為是“基層精英”的群體，他們構(gòu)成了基層選舉中的活躍主體。我們在黑龍江A鎮(zhèn)調(diào)研時也觀察到了這一情況，在任的12位村委會主任大都是當(dāng)?shù)氐哪苋耍麄兊募彝碛幸欢ǖ漠a(chǎn)業(yè)，有的經(jīng)營機耕合作社，有的經(jīng)營建筑機械和運輸車租賃，有的經(jīng)營磚廠。他們?yōu)槭裁匆獏⒓哟逦瘯魅胃傔x、從經(jīng)營自家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向或者兼顧經(jīng)營村莊管理呢？首先，我們觀察到A鎮(zhèn)的能人村委會主任有比較強的社會認(rèn)同心理需求，他們的需求已經(jīng)到達了尊重層面，希望個人能力和成就得到社會承認(rèn)，在村莊乃至更大的社區(qū)中擁有地位和威信，得到更多人的尊重、信賴和高度評價。有的村委會主任還展現(xiàn)出愛家鄉(xiāng)愛鄉(xiāng)親的情懷，他們希望為建設(shè)家鄉(xiāng)做出貢獻，特別是一些家境較為富裕的村主任，希望通過自己已有的基業(yè)或引進某種產(chǎn)業(yè)，帶動村民致富?？梢哉f，愛家鄉(xiāng)的情懷和希望獲得更高社會地位、社會承認(rèn)的心理需求，是農(nóng)村能人之所以競選村委會主任、要承擔(dān)起村莊管理責(zé)任的重要激勵。其次，我們還觀察到，競選村委會主任、擔(dān)任村莊管理還能為能人的自家產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來機會和便利。比如，一位村主任家在外地開了一家磚廠，他把村里的剩余勞動力組織到自家的工廠就業(yè)，既解決了勞動力的供給，也為村民提供了工作和賺錢機會。最后，準(zhǔn)公務(wù)員式的穩(wěn)定待遇，也可能是吸引能人競選村委會主任的一個激勵。村委會主任享受由國家財政統(tǒng)一撥付的補貼，這已經(jīng)是我國實行多年的一項制度。A鎮(zhèn)12個村的村委會主任一年的工作補貼在10000-11850元之間，這筆收入的絕對數(shù)額看似不多，但卻與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年均純收入水平相當(dāng)（2014年為12063元，2015年為12907元）。國家最近再次、大幅度調(diào)整村委會主任的工作補貼，從2015年底開始執(zhí)行相當(dāng)于每月2000元的補貼標(biāo)準(zhǔn)，競選村委會主任的激勵得到加大和強化?？傊?，競選村委會主任的候選人面臨著多重激勵，公私兼顧成為“基層精英”的競選動力。

那么，在競爭性的村莊選舉中什么樣的候選人更容易當(dāng)選呢？按照經(jīng)典的政治選舉模型，選舉對于政治問責(zé)的影響機制之一是對政治家逆向選擇問題的解決，即選舉會使選民選擇更有能力或者偏好與選民更為一致的政治家。把這一理論邏輯推廣到村民自治的情景，民主選舉的作用在于讓村民根據(jù)自己所獲得的信息（在農(nóng)村這樣的熟人社會中，信息是比較完全的），選擇最有能力、與自己利益最為一致的村委會成員，預(yù)期上任的村委會成員能夠通過公共品供給、土地分配調(diào)整、發(fā)展村莊經(jīng)濟等來最大化自己的期望效用。在A鎮(zhèn)12個村莊的問卷調(diào)查中，當(dāng)被問及“您投票給某個候選人的最主要原因是什么”時，認(rèn)為“有能力”的占比高達76% ；當(dāng)被問及“現(xiàn)任村委會主任和副主任能夠當(dāng)選的原因”時，認(rèn)為主要原因是“有能力”、“為人正直，愿意為村里辦事”、“人緣好”的分別占55%、38%和6.5%，，認(rèn)為其他原因如“家族勢力強”、“上級部門影響”、“有錢”等的總共不足6.5%。這些數(shù)據(jù)說明，有能力、為人正直、愿意為村里辦事，已經(jīng)成為A鎮(zhèn)多數(shù)村民選舉村委會主任的最重要的標(biāo)準(zhǔn)。如果選舉過程是公開、公正和符合法定程序的，那么能競選上村委會主任的人就應(yīng)該是具備這些素質(zhì)的人，就是與多數(shù)選民利益最為一致的人。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，83.3%的受訪村民表示村委會選舉能夠選出大家公認(rèn)的人，86.4%的受訪村民表示選舉產(chǎn)生的村干部能夠或者基本能夠代表村民的利益。

村民外出務(wù)工與民主決策

村民委員會的基本職責(zé)是代表村民管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，為防范村委會主任和成員利用職務(wù)之便，或者為了個人利益、或者為了少數(shù)人利益侵占村民的公共權(quán)益、在實施公益項目中牟取私利，《村組法》規(guī)定凡涉及村民切身利益的事項，必須由村民民主討論，按多數(shù)人的意見做出決定；民主決策的組織機構(gòu)是全體村民大會和村民代表大會，重大事項必須通過“兩會”的討論后以少數(shù)服從多數(shù)來決定。但在實踐中，由于大部分村莊的青壯勞動力都遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)外出工作，全體村民會議的召開實際上已經(jīng)失去了可操作性，我們?nèi)ツ晁咴L的黑龍江A鎮(zhèn)12個村莊就是一個典型的例子：2014年實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的勞動力占勞動力總數(shù)的比例最低的一個村莊為15%，有8個村莊的比例均在50%以下，而參與外出打工的勞動力比例最高的村莊高達80%，2014年12個村莊均未召開過全體村民大會。因此，在這些村莊，民主決策的組織機構(gòu)就剩下了村民代表大會。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每個由聯(lián)戶（居住相近的5-6戶村民組成）組成的村民小組會推選產(chǎn)生1名村民代表，一個村共計約35名村民代表；每個村的村民代表會議每年最少召開了4次，最多的在10次以上，大多數(shù)村級事務(wù)，例如村集體經(jīng)濟所得收益的使用，村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案，村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案等，基本都由村支書或村長主持召開的村民代表會議討論決定。

村民代表有責(zé)任和義務(wù)代表村民小組參與村莊重大事項決策，并將各項決策傳達給其代表的每一個農(nóng)戶，是村委會與村民聯(lián)系的紐帶。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)了一些影響村民代表功能正常發(fā)揮的問題。首先，個別村民代表的主要工作不是在家務(wù)農(nóng)，而是經(jīng)商辦廠，經(jīng)常在外奔波，當(dāng)被問及村中事務(wù)時，無論事務(wù)大小均表示不太清楚。其次，當(dāng)問及村民代表是否向村小組的其他農(nóng)戶傳達村民代表會議的決定時，有的說有，有的說找不到人、無法傳達。村民代表大都是在村民中有威望的，得到村民認(rèn)同而被推薦的，他們當(dāng)中外出工作的比例這幾年有增加的趨勢，這給村民代表大會的正常召開和民主決策帶來一定的困難，村莊民主自治在村民大量外出的情況下下亟待尋求新的改進思路。

上級政府的作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政府行政單位，也是村莊的直接上級管理機構(gòu)，一直以來在我國村民自治中扮演著非常重要的角色。在早期的村委會民主選舉中，盡管中央政府和國家法律明確要求村民委員會要實行民主選舉，比如村民選舉委員會主持村委會選舉，其成員由村民會議或各村民小組推選產(chǎn)生，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名村委會候選人，實行差額選舉，選舉實行公開計票的方法，設(shè)立秘密寫票處等，但一些基層政府與干部仍然表現(xiàn)出“強干預(yù)”的傾向，對選舉進行直接干預(yù)，如任命選舉委員會、提名候選人、進行實質(zhì)上的等額選舉，等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部對村莊民主選舉的直接干預(yù)，不僅違反了我國《村組法》的相關(guān)規(guī)定，侵犯了村民的民主權(quán)利，而且造成了一系列不良后果和影響（付明衛(wèi)，葉靜怡，2016）。

近年來，隨著法治社會建設(shè)的深入和村民對民主權(quán)利的訴求越來越強烈，村鎮(zhèn)政府和干部對村莊民主選舉工作和村民委員會的工作也逐漸從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向給予指導(dǎo)、支持和幫助。還是以黑龍江A鎮(zhèn)為例。正如我們在前面所指出的，該鎮(zhèn)在最近一屆的村民委員會換屆選舉中，在選舉委員會產(chǎn)生、初步候選人和正式候選人提名、差額選舉、秘密寫票點、公開計票等方面，都非常接近《村組法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部并沒有直接干預(yù)選舉。那么鎮(zhèn)政府和干部在村莊治理中是如何發(fā)揮指導(dǎo)作用呢？

首先，對村民進行民主選舉培訓(xùn)。根據(jù)村民的反映，每個村都有鎮(zhèn)干部駐村，他們在村民委員會改選前組織村民進行培訓(xùn)，主要是讓村民了解《村組法》中的選舉法，要求村民依法選舉。

其次，對選舉進行監(jiān)督。駐村干部監(jiān)督選舉的全過程，要求符合法律規(guī)定的程序。該鎮(zhèn)民政局根據(jù)有關(guān)規(guī)定設(shè)計了競職、履職、辭職三份承諾書，主要內(nèi)容分別是公平參加競職承諾、履職目標(biāo)承諾、目標(biāo)不能完成時的辭職承諾，要求成為村民委員會主任正式候選人的村民填寫這三份承諾書，或者自寫承諾書，無論是填寫表格的還是自寫的，正式候選人都要在村廣播里宣讀，向全村村民做出公開的說明和承諾，讓村民對兩位候選人有更具體的了解，鎮(zhèn)政府把候選人的承諾書裝訂成冊保存起來以備檢查。這種設(shè)計和組織方式，對于提高選舉的公平競爭程度、約束競爭者行為起到了很好的作用，也為日后上級政府和村民更好地監(jiān)督村干部行為、評價村干部業(yè)績提供了依據(jù)。

我們在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)選后的村委會主任對自己的承諾十分關(guān)注，也很有壓力。比如，某村委會主任承諾當(dāng)選后為村民做三件事：修建新的村委會辦公處和村民活動中心、修路、建設(shè)曬糧場地。其中最難完成的是修路這一項，因為該村土地面積大，宅基地大且分散，要把全村的路修好大約需要五十多萬元，如果沒有上級鎮(zhèn)政府的財政幫扶，平均一家需要出七八千元（在我們走訪的12個村中，唯有這個村沒有修水泥路）。村委會主任告訴我們，已經(jīng)召開過幾次村民代表會議，雖然大家都同意這個集資修路方案，但落實到籌資時，卻無人愿意交錢。這位主任表示，要是修不成路他就辭職，繼續(xù)干下去也沒有什么意思。

再次，保管村委會公章。A鎮(zhèn)政府要求各村村委會把公章存放在鎮(zhèn)的某個辦公室，由相關(guān)干部保管并負(fù)責(zé)對需要加蓋公章的重大事項和開支進行審核，在確定已經(jīng)經(jīng)過村民代表會議討論并表決通過，村委會主任、村黨支部書記和會計都同意的情況下才加蓋公章。據(jù)鎮(zhèn)干部介紹，各村公章收存在鎮(zhèn)里統(tǒng)一保管既增加了鎮(zhèn)政府的人力物力投入，又給村民辦事如開介紹信帶來諸多不便。盡管鎮(zhèn)政府很不愿意這樣做，但兩個方面的原因讓鎮(zhèn)政府必須或者不得不這樣做。其一，按照《村組法》的有關(guān)規(guī)定，村委會每三年改選一次，改選期間公章不能留在上一屆村委會手里，代為保管便成為鎮(zhèn)政府的責(zé)任；其二，某些村干部估計自己不能連任，在改選前最大化個人私利、導(dǎo)致集體財產(chǎn)流失的事情時有發(fā)生，比如以低價承包集體機動地等 。由此可見，A鎮(zhèn)村公章上交保管的做法盡管給村民辦事帶來不便，提高了村委會辦事的成本、降低了效率，但對于預(yù)防前些年在我國其他農(nóng)村地區(qū)時有發(fā)生的村干部生活腐化、貪污受賄、侵占村集體財產(chǎn)、擅自出賣或租賃集體土地等行為，可以起到一定的監(jiān)督和制約作用。

村民自治中的問題和挑戰(zhàn)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會關(guān)系的變化，村民自治在實行過程中出現(xiàn)了許多新的問題和挑戰(zhàn)，能否找到妥善合理的解決方法將直接關(guān)系到村民自治的實施效果和廣大村民的切身利益。

首先，“基層精英”作為村委會干部的主體，他們并不脫產(chǎn)，既有自家的產(chǎn)業(yè)需要發(fā)展，又要代表村民管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，如何使村委會干部的個人利益和集體利益相互兼容，是一個非常值得探索的問題。

其次，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和戶籍制度的松動，農(nóng)村社會組織和成員關(guān)系由行政歸屬向利益歸屬轉(zhuǎn)變，農(nóng)村經(jīng)濟對土地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)的依賴度下降，農(nóng)民對市場和經(jīng)濟組織的依賴度提高（李小紅，2012），許多農(nóng)民成為外出務(wù)工人員，人口流動愈加頻繁，村民與村莊的利益聯(lián)系被削弱，集體行動的組織難度不斷加大，正如上文提到的，這使得全體村民會議的召開失去了可操作性，也為村民代表大會的召開和民主決策帶來一定困難。如何保持村莊事務(wù)對村民的吸引力、提高村民的參與度，如何使村民自治的發(fā)展適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢和社會結(jié)構(gòu)，是一項很大的挑戰(zhàn)。

再次，提供公共物品和服務(wù)是村委會的重要職責(zé)之一，村委會主任往往承諾加大公共品的供給、提高公共品供給效率，但是在落實到籌資時，卻往往面臨著困境。如果需要每家每戶進行集資，搭便車現(xiàn)象會十分明顯，村民往往不愿意出錢，最終造成建設(shè)項目無法進行，整體福利水平不能得到改善；如果等待上級政府財政撥款，則會給上級政府造成很大的財政負(fù)擔(dān)和壓力，影響上級政府其他功能的發(fā)揮；如果借助于村莊的土地和房屋出租獲得建設(shè)資金，一方面存在是否可持續(xù)性的問題，另一方面一次性籌集數(shù)額巨大的建設(shè)資金也非常有難度。因此，村民自治需要探索出村公共物品持續(xù)供給資金來源的可行方案。

最后，在村委會工作的監(jiān)督方面，正如我們在黑龍江A鎮(zhèn)所觀察到的，上級政府可以采取自上而下的監(jiān)督手段，雖然有助于降低村干部以權(quán)謀私、導(dǎo)致集體財產(chǎn)流失的可能性，但也引發(fā)了新的問題，比如加大上級政府的監(jiān)督成本，給村民辦事帶來不便等。相對地，由村民進行的自下而上的監(jiān)督方式會有更小的監(jiān)督成本和更低的信息不對稱程度，也更符合村民自治對于民主監(jiān)督的要求，但這又要求村民有較高的關(guān)注熱情和參與度，有更為暢通的向上反映情況的渠道。如何把這兩種監(jiān)督方式結(jié)合起來，更多地發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，還需要制度上的進一步完善、改進和創(chuàng)新。