以政府和社會(huì)資本合作方式提供公共服務(wù)，PPP項(xiàng)目公司作為融資主體，以項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流或政府購(gòu)買付費(fèi)為投入回報(bào)機(jī)制。但應(yīng)該看到，運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，原來(lái)的投融資模式難以適應(yīng)，需要建立與之相適應(yīng)的PPP金融。

目前，PPP項(xiàng)目融資重銀行貸款，輕其他金融工具；重PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)和實(shí)物資本投資，輕后期的運(yùn)營(yíng)和虛擬資本。以銀行貸款為主要融資方式難以滿足投資大、經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)且收益不高的PPP項(xiàng)目的資金需求。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和投資形成的資本運(yùn)營(yíng)不足導(dǎo)致資本的流動(dòng)性不足，影響社會(huì)資本進(jìn)入的積極性。

今后加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地，不僅需要PPP項(xiàng)目滿足社會(huì)資本參與的理性條件，還需要提高投入資本的流動(dòng)性和解決PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題。推進(jìn)PPP模式發(fā)展，應(yīng)將PPP項(xiàng)目投資所形成的收益或現(xiàn)金流（比如收費(fèi)權(quán)、PPP項(xiàng)目每年產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收入）變成可投資的工具，形成可以上市交易的證券化產(chǎn)品。只有增強(qiáng)投入PPP項(xiàng)目資本的流動(dòng)性，社會(huì)資本才會(huì)積極進(jìn)入。

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PPP投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)呈現(xiàn)“三重、三輕”現(xiàn)象

近年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)PPP實(shí)踐，取得了一定的成績(jī)，但PPP模式發(fā)展呈不平衡特征，PPP項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等呈現(xiàn)“三重、三輕”現(xiàn)象。

（一）融資重銀行貸款，輕其他金融工具。

目前，PPP項(xiàng)目融資工具主要是銀行對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的貸款，雖然基金、信托、保險(xiǎn)資金積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，比如財(cái)政部已聯(lián)合中國(guó)建設(shè)銀行等10家機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，將作為社會(huì)資本方重點(diǎn)支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展，提高項(xiàng)目融資的可獲得性，有些地方設(shè)立了PPP發(fā)展基金，但是基金、信托、保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目還不多。

根據(jù)專著《中國(guó)PPP理論與實(shí)踐研究》研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)目前實(shí)踐的PPP項(xiàng)目案例中，東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目普遍運(yùn)用“貸款”這一融資模式，運(yùn)用基金、股票、債權(quán)、信托和其他金融工具作為融資工具的PPP項(xiàng)目不多。貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%，而在各個(gè)項(xiàng)目領(lǐng)域內(nèi)，貸款類金融投資類型的所占比例都超過(guò)了50%。但各個(gè)區(qū)域在適用領(lǐng)域方面出現(xiàn)細(xì)微分化：東部地區(qū)較多地采用了股權(quán)、債權(quán)等融資手段，中部地區(qū)則是較多地采用債權(quán)和股權(quán)。東部地區(qū)采用股權(quán)融資較多的在交通、環(huán)保和市政領(lǐng)域，中部地區(qū)采用債權(quán)融資較多的行業(yè)則為市政、環(huán)保和交通領(lǐng)域，西部地區(qū)采用貸款融資較多的則是環(huán)境保護(hù)、市政和水利領(lǐng)域?！百J款”是當(dāng)前PPP模式融資的主要形式。在PPP模式中，政府部門通過(guò)采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建特殊目的公司，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)、融資，銀行貸款在PPP項(xiàng)目融資中占據(jù)著重要的地位。

（二）重PPP項(xiàng)目的需求拉動(dòng)作用，輕供給側(cè)。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，財(cái)政收入高速增長(zhǎng)將成為歷史，財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)成為新常態(tài)。2014年財(cái)政收入降到了多年來(lái)首次遇到的個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)，全國(guó)一般財(cái)政收入增長(zhǎng)8.6%；教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)，財(cái)政支出增長(zhǎng)隨之呈現(xiàn)出越來(lái)越剛性化的特征。2014年全國(guó)一般財(cái)政支出增長(zhǎng)8.2%，收支缺口形成的赤字達(dá)到1.35萬(wàn)億元。在財(cái)政緊運(yùn)行、對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范的背景下，我國(guó)積極推動(dòng)PPP模式，充分發(fā)揮PPP模式吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供，拉動(dòng)、帶動(dòng)社會(huì)資本投資，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。

與此同時(shí)，PPP項(xiàng)目對(duì)提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、增加公共服務(wù)有效供給等也發(fā)揮了重要的作用。但總的來(lái)看，目前，普遍重視PPP項(xiàng)目對(duì)投資需求的拉動(dòng)作用，在優(yōu)化公共服務(wù)供給、提升公共服務(wù)效率等方面還存在提升空間。從財(cái)政部公布的第一批、第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目來(lái)看，目前的PPP項(xiàng)目主要集中在市政、交通、水務(wù)等領(lǐng)域。財(cái)政部第一批示范項(xiàng)目30個(gè)，主要集中在污水處理、軌道交通、供水、供暖等領(lǐng)域，其中污水處理項(xiàng)目9個(gè)，軌道交通占7個(gè)，供水和供暖各占3個(gè)。財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目206個(gè)，交通類PPP項(xiàng)目36個(gè)，水務(wù)類PPP項(xiàng)目50個(gè)，市政類PPP項(xiàng)目59個(gè)，分別占公布的示范項(xiàng)目總數(shù)的17.5%、24.3%、28.6%。醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、科技、教育、體育等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目數(shù)量還較少，與居民對(duì)醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老等需要相比還有較大的差距。由財(cái)政部的PPP示范項(xiàng)目類型不難看出，運(yùn)用PPP模式改善公共服務(wù)效率、提高公共服務(wù)質(zhì)量還存在較大的空間。而且，醫(yī)療、教育領(lǐng)域的PPP示范項(xiàng)目主要側(cè)重于醫(yī)院、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在醫(yī)療服務(wù)能力、教育質(zhì)量等軟件設(shè)施領(lǐng)域，運(yùn)用PPP模式還有很大的潛力。另外，PPP示范項(xiàng)目對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資源配置的作用還需進(jìn)一步挖掘，應(yīng)充分發(fā)揮PPP示范項(xiàng)目對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和改革的作用。

（三）重PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)和實(shí)物資本投資，輕后期運(yùn)營(yíng)和虛擬資本。

由于PPP項(xiàng)目建設(shè)能較快地獲得利潤(rùn)回報(bào)和現(xiàn)金流，因此，社會(huì)資本比較注重對(duì)PPP項(xiàng)目的前期施工建設(shè)、投資，且側(cè)重于實(shí)物資本投資，比如：在財(cái)政部公布的第二批示范項(xiàng)目中，市政、水務(wù)類PPP項(xiàng)目較多側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)PPP項(xiàng)目在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)效果抱有較多的希望。國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性比較高，也是對(duì)PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)比較感興趣。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)需要經(jīng)歷10-30年左右的時(shí)間，時(shí)間較長(zhǎng)，存在的不確定性較多，盡管一些PPP項(xiàng)目有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的積極性不是很高。近年來(lái)，盡管一些公共服務(wù)和公用事業(yè)領(lǐng)域已開(kāi)始應(yīng)用資產(chǎn)證券化，比如開(kāi)展資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)包括車輛通行收費(fèi)、供水收費(fèi)、天然氣收費(fèi)、保障房項(xiàng)目等，但對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目運(yùn)用還不多，主要集中在未來(lái)有現(xiàn)金流的相關(guān)公共服務(wù)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，且主要側(cè)重PPP項(xiàng)目建設(shè)、施工前的融資，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的資本退出、增強(qiáng)資本流動(dòng)性等方面較少進(jìn)行資產(chǎn)證券化。

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社會(huì)資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目為何缺乏動(dòng)力

PPP項(xiàng)目投資大、期限長(zhǎng)、收益不高和項(xiàng)目投資后的流動(dòng)性不足，影響社會(huì)資本進(jìn)入的積極性。

（一）以銀行貸款為主要融資方式難以滿足投資大、經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)且收益不高的PPP項(xiàng)目的資金需求。

PPP項(xiàng)目投資大。從財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目看，PPP項(xiàng)目投資額在1-10億元之間的項(xiàng)目101個(gè)，占公布的示范項(xiàng)目總數(shù)的49%；PPP項(xiàng)目投資額在10-50億元之間的項(xiàng)目63個(gè)，占公布的示范項(xiàng)目總數(shù)的31.1%；投資額在50-100億元之間的項(xiàng)目16個(gè)，占公布的示范項(xiàng)目總數(shù)的7.8%，投資額在100億元以上的項(xiàng)目15個(gè)，占公布的示范項(xiàng)目總數(shù)的7.2%。只有10個(gè)PPP項(xiàng)目投資額在1億元以下。

PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)。財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》指出，運(yùn)用BOT、TOT、ROT模式的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的合同期限一般為20-30年。國(guó)家發(fā)改委等發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第一章第六條規(guī)定，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過(guò)30 年?！币陨隙急砻鱌PP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)。

由于PPP項(xiàng)目投資大、期限長(zhǎng)、回報(bào)率不高，目前以銀行貸款為主要融資方式難以滿足PPP項(xiàng)目的資金需求。目前，銀行為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供貸款、通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金入股PPP項(xiàng)目，但主要還是為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供貸款。雖然銀行能對(duì)未來(lái)能產(chǎn)生現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目進(jìn)行貸款，但銀行對(duì)PPP項(xiàng)目貸款面臨一些困境。比如：PPP項(xiàng)目的實(shí)際資金需求與銀行各類資金在期限上存在一定的錯(cuò)配，且銀行對(duì)項(xiàng)目資本金比例要求較高并需提供擔(dān)保，融資成本較高；銀行對(duì)PPP項(xiàng)目貸款也是基于未來(lái)有現(xiàn)金流的進(jìn)行貸款，且貸款要經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、貸款審批等一系列流程，對(duì)貸款的還款來(lái)源、現(xiàn)金流等有相關(guān)要求，等等。以前，地方政府提供公共服務(wù)可以通過(guò)地方融資平臺(tái)等融資，還款來(lái)源有地方財(cái)政兜底和政府信用支持?，F(xiàn)在運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，融資主體變成了PPP項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司獲得銀行貸款需要以提供公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為還款來(lái)源。對(duì)于準(zhǔn)公益性和公益性PPP項(xiàng)目產(chǎn)生較少的現(xiàn)金流或者不產(chǎn)生現(xiàn)金流，難以覆蓋貸款本息，就難以獲得銀行貸款。

（二）PPP項(xiàng)目投資形成的資本運(yùn)營(yíng)不足導(dǎo)致資本流動(dòng)性較低。

PPP項(xiàng)目投資大、運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)，一旦PPP項(xiàng)目落地，大量資本沉淀下來(lái)，且PPP項(xiàng)目投資形成實(shí)物投資后存在資產(chǎn)專用性，會(huì)使得PPP項(xiàng)目的資本流動(dòng)性不足。而且，PPP項(xiàng)目收益率普遍不高，加之PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)可能會(huì)面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、政策和法律、制度風(fēng)險(xiǎn)等，如果這些投資的資本不能轉(zhuǎn)化為可交易的投資工具，社會(huì)資本在參與進(jìn)入PPP項(xiàng)目時(shí)就會(huì)有畏難情緒，從而影響社會(huì)資本進(jìn)入的積極性。目前，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的資本退出的渠道主要是政府回購(gòu)、轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)資本等，難以適應(yīng)PPP項(xiàng)目發(fā)展的需要。

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應(yīng)大力發(fā)展PPP金融

市場(chǎng)配置模式和政府配置模式是已有的兩種資源配置模式，政府與社會(huì)資本合作模式是動(dòng)員、配置資源的新模式，可以算為第三種模式。政府與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)的模式，區(qū)別于以政府主導(dǎo)的提供公共服務(wù)供給的模式，原來(lái)的投融資模式、相關(guān)政策、體制機(jī)制難以適應(yīng)這種新模式，需要有與之相適應(yīng)的政策、金融等支持體系。推進(jìn)PPP模式發(fā)展、加快PPP項(xiàng)目落地，需要大力發(fā)展PPP金融，破解PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題和PPP項(xiàng)目落地后面臨的資本流動(dòng)性不足問(wèn)題，解決PPP項(xiàng)目投資的退出問(wèn)題。只有提高PPP項(xiàng)目落地后資本的流動(dòng)性，社會(huì)資本能較容易退出PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本才會(huì)有積極參與并進(jìn)入PPP項(xiàng)目的動(dòng)力。

（一）加快發(fā)展PPP金融以適應(yīng)PPP模式發(fā)展的需要。

政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，財(cái)政提供資金支持或者是地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)等為提供公共服務(wù)進(jìn)行融資，還款來(lái)源由地方財(cái)政兜底和政府信用支持。以政府和社會(huì)資本合作方式提供公共服務(wù)，由于PPP項(xiàng)目需要資金規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)、回報(bào)率不高等，導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性不高，需要實(shí)施金融創(chuàng)新，發(fā)展PPP金融，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的積極性。尤其要通過(guò)金融創(chuàng)新，解決PPP項(xiàng)目融資、股權(quán)退出等問(wèn)題。

PPP金融包括的融資工具和范疇比較廣泛，不僅包括銀行貸款，還包括PPP相關(guān)的基金、信托、保險(xiǎn)、融資租賃等等。PPP金融區(qū)別于政府主導(dǎo)的公共服務(wù)提供所運(yùn)用的融資模式。以PPP項(xiàng)目的銀行貸款為例進(jìn)行比較，就不難看出差異性：首先是融資主體不一樣，以前是把地方融資平臺(tái)作為融資主體，而PPP模式下的融資主體是項(xiàng)目公司或社會(huì)資本；其次是擔(dān)保機(jī)制不一樣，以前的模式有地方政府信用作為重要的支撐，而PPP模式則是依靠社會(huì)資本自身實(shí)力，地方政府不再提供信用擔(dān)保；再次是還款來(lái)源不一樣，以前模式還款來(lái)源有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益，也有財(cái)政還款，而PPP模式還款主要依賴PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流，也有財(cái)政付費(fèi)給社會(huì)資本提供的公共服務(wù)。

（二）將PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化作為PPP金融發(fā)展的重要內(nèi)容。

針對(duì)PPP項(xiàng)目融資以及PPP項(xiàng)目投資后的資本流動(dòng)性不足等問(wèn)題，應(yīng)大力發(fā)展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，將PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化打造成加速PPP項(xiàng)目落地和PPP模式發(fā)展的重要引擎。

一是加快發(fā)展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化為PPP項(xiàng)目融資。針對(duì)PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行證券化融資。對(duì)于能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)先行先試，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化。對(duì)準(zhǔn)公益性和公益性的PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)開(kāi)展大型、一體化的PPP項(xiàng)目，形成跨領(lǐng)域的收益項(xiàng)目，為打包項(xiàng)目資產(chǎn)做支撐。

二是加快對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化提高資本流動(dòng)性。提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，不僅需要PPP項(xiàng)目滿足社會(huì)資本參與的理性條件，即收益、成本、責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)要求，還需要提高資本的流動(dòng)性，只有能退出，才會(huì)有積極進(jìn)入。因此，推進(jìn)PPP模式發(fā)展，PPP項(xiàng)目投資所形成的收益或現(xiàn)金流（比如：收費(fèi)權(quán)、PPP項(xiàng)目每年產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收入），變成可投資的工具，形成可以上市交易的證券化產(chǎn)品，增強(qiáng)資本的流動(dòng)性，這樣才有可能讓社會(huì)資本把握機(jī)會(huì)收益，提高收益水平和投資的安全性，也方便由其他社會(huì)資本參與方回購(gòu)股權(quán)。

三是加快PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)的金融工具創(chuàng)新。比如：可以在PPP項(xiàng)目貸款基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)出期限、利率不同的組合貸款產(chǎn)品，全程參與PPP項(xiàng)目的融資服務(wù)，并結(jié)合PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定現(xiàn)金流推出項(xiàng)目收益?zhèn)??？梢愿鶕?jù)PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流特征，設(shè)計(jì)成合適的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，通過(guò)恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)使其滿足不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資者的需求。

四是加快PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)制度創(chuàng)新。圍繞PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化所需要的條件，加快建立和完善PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估和信用評(píng)級(jí)等相關(guān)制度。與此同時(shí)，對(duì)公共服務(wù)加快價(jià)格改革步伐，為PPP項(xiàng)目開(kāi)展資產(chǎn)證券化營(yíng)造良好的環(huán)境。運(yùn)用好特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，維持公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，既能提高公共服務(wù)供給效率，又能為社會(huì)資本產(chǎn)生一定的利潤(rùn)，增強(qiáng)社會(huì)資本對(duì)未來(lái)現(xiàn)金流形成良好的預(yù)期，從而增加PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

（三）做好PPP項(xiàng)目的策劃和規(guī)劃，為PPP項(xiàng)目創(chuàng)造良好的盈利模式。

PPP項(xiàng)目狀況直接影響社會(huì)資本進(jìn)入。PPP項(xiàng)目狀況不僅與所在的領(lǐng)域和是否有受益群體付費(fèi)等有關(guān)，還與PPP項(xiàng)目的策劃和規(guī)劃水平相關(guān)。對(duì)于準(zhǔn)公益性和公益性的PPP項(xiàng)目，應(yīng)放寬視野，尋求與私人產(chǎn)品較好的組合模式，形成合理的收益模式和資本盈利模式，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。用較寬闊的視野策劃大型、綜合的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本能跨主體、跨區(qū)域、跨環(huán)節(jié)回收投資。這樣，社會(huì)資本就有積極性參與PPP項(xiàng)目。