根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（43號(hào)文），截至2014年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報(bào)；從2016年起，只能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。為解決存量債務(wù)問(wèn)題，財(cái)政部發(fā)文（351號(hào)文）鼓勵(lì)用PPP（Public-Private-Partnership）的模式，向民營(yíng)資本出售債務(wù)，以獲得資金。

盡管文件規(guī)定，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他地方國(guó)企不被允許作為社會(huì)資本一方直接參與PPP項(xiàng)目，但據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，地方政府融資平臺(tái)正在通過(guò)私定協(xié)議等方式，“曲線(xiàn)”參與PPP項(xiàng)目，以保持地方平臺(tái)的融資功能。

“我們平臺(tái)今年從銀行貸不到款、也發(fā)不了債，后續(xù)融資難以為繼。我們想做PPP政策又不允許，只好想辦法繞開(kāi)政策?！卑不帐∫晃徽谫Y平臺(tái)公司人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，政策不允許本級(jí)平臺(tái)參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，但其上下級(jí)的平臺(tái)是沒(méi)有被排除在外的，比如某地市的PPP項(xiàng)目是允許省級(jí)平臺(tái)和縣級(jí)平臺(tái)作為社會(huì)資本方參與的?！坝械厥屑?jí)的PPP項(xiàng)目就由其上下級(jí)政府的平臺(tái)作為社會(huì)資本出面參與，但實(shí)際上資金、人員、具體項(xiàng)目操作都是地市本級(jí)的平臺(tái)在做?！?/p>

而另外一種更為常見(jiàn)的情況是，有的平臺(tái)成立一家子公司，該子公司和社會(huì)資本合作成立一家新的公司，由此該平臺(tái)實(shí)際上可通過(guò)新公司來(lái)參與PPP項(xiàng)目。

假PPP項(xiàng)目出現(xiàn) 風(fēng)險(xiǎn)滋生

以一個(gè)地方要修建一條高速公路為例，按以前的做法，就是地方平臺(tái)或者其下屬的高速公路公司直接自己融資自己建設(shè)，但是43號(hào)文出臺(tái)之后，該地方高速公路公司可以尋找一家社會(huì)資本，比如一家大的央企合作，雙方各出資一部分成立一家項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司作為PPP的主體建設(shè)高速公路項(xiàng)目，地方的高速公路公司會(huì)私下和這家央企簽訂一個(gè)回購(gòu)股份的協(xié)議，承諾在未來(lái)項(xiàng)目建成后以一定價(jià)格回購(gòu)其全部股份。

“在極端的情況下，這家央企甚至可以全部持股這家項(xiàng)目公司，而地方的高速公路公司則承諾未來(lái)全部回購(gòu)股份?！睒I(yè)內(nèi)人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》稱(chēng)，若“抽掉”這份私下簽訂的回購(gòu)協(xié)議，表面上看這就是一個(gè)引入了社會(huì)資本的好的PPP項(xiàng)目，沒(méi)有增加政府債務(wù)。但實(shí)際上，這背后仍然是過(guò)去政府融資的邏輯，換湯不換藥。

“實(shí)際上本級(jí)政府發(fā)起一個(gè)項(xiàng)目自己來(lái)做，和社會(huì)資本參與投資，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、交易結(jié)構(gòu)和收益保障的要求是不一樣的。本級(jí)平臺(tái)無(wú)法作為一個(gè)社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的判斷。這種PPP項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的檢驗(yàn)，比真正PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更大。”中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)PPP項(xiàng)目總監(jiān)康峰說(shuō)。

政策待完善

PPP的實(shí)質(zhì)就是向社會(huì)資本出售部分資產(chǎn)，以獲得資金，但是在如何引入社會(huì)資本的問(wèn)題上還有待完善。

康峰表示，讓平臺(tái)公司把自己的這些項(xiàng)目拿出來(lái)，實(shí)際上他們是非常心疼的。因?yàn)楹芏嘧龀蒔PP的項(xiàng)目本身就是平臺(tái)公司自己建的項(xiàng)目，過(guò)去該項(xiàng)目是按照事業(yè)型撥款和兜底的形式在做，而轉(zhuǎn)換成PPP項(xiàng)目之后，政府會(huì)對(duì)其形成政府購(gòu)買(mǎi)和投資補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，會(huì)實(shí)現(xiàn)很好的現(xiàn)金流，并且正在形成平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)版塊。

進(jìn)一步完善PPP模式的法律法規(guī)或已進(jìn)入議程。

財(cái)政部最近發(fā)布的研究報(bào)告指出，應(yīng)研究制定《地方公債法》，對(duì)地方政府發(fā)行債券的資格、發(fā)行程序、資金用途、發(fā)行規(guī)模、信息披露和上市等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，并界定上級(jí)部門(mén)和同級(jí)人大的權(quán)限。

財(cái)政部還建議，實(shí)行地方政府破產(chǎn)制度，制訂《地方政府破產(chǎn)法》。這樣，可以從法律上明確地方政府應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在地方政府資不抵債時(shí)，允許地方政府宣告破產(chǎn)，并規(guī)定相應(yīng)的債務(wù)重組及債務(wù)清償程序，應(yīng)該是債券發(fā)行的題中應(yīng)有之義。