樊綱 綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）院長，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究基金會(huì)秘書長，國民經(jīng)濟(jì)研究所所長，北京大學(xué)、中國社科院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)暨“過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)”


從十一五開始，中國的“五年計(jì)劃”變成了“五年規(guī)劃”，標(biāo)志著我們最終告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)又提出要發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的決定性作用，減少政府對(duì)微觀主體的干預(yù)等一系列體制改革的目標(biāo)。而我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也與過去發(fā)生了很大的變化，非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占GDP貢獻(xiàn)率的70%以上，就業(yè)的90%，絕大多數(shù)市場上商品的供給、需求與價(jià)格都由個(gè)人、企業(yè)與市場自行決定。在這種情況下，政府制定的五年規(guī)劃，究竟規(guī)劃什么，起什么作用，或者說，如果它對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的作用，應(yīng)該對(duì)什么進(jìn)行規(guī)劃、不對(duì)什么進(jìn)行規(guī)劃？這是我們需要進(jìn)行進(jìn)一步研究和探討的重要問題。


原則上說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府已經(jīng)無法對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行計(jì)劃，特別是不能再對(duì)企業(yè)和市場的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃，而只應(yīng)對(duì)政府自己要做什么進(jìn)行規(guī)劃，最多再加上對(duì)國有經(jīng)濟(jì)要做的事進(jìn)行規(guī)劃。這一點(diǎn)應(yīng)該說目前已經(jīng)基本上形成了共識(shí)。對(duì)于社會(huì)而言，政府也不應(yīng)該假定自己比市場、比企業(yè)、比許多個(gè)人對(duì)未來的判斷更加正確，從而對(duì)社會(huì)進(jìn)行“指導(dǎo)”，而只是通過制定發(fā)展規(guī)劃的過程，與社會(huì)各界進(jìn)行信息的溝通，對(duì)未來的發(fā)展愿景取得共識(shí)?？傊?，在市場經(jīng)濟(jì)對(duì)資源配置起決定性作用的體制條件下，政府制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的基本作用與思路是：“研判未來趨勢，提出發(fā)展愿景，規(guī)劃政府任務(wù)”。


在這里，我們只對(duì)一些存在問題、誤解和爭議的若干與政府該做什么、不該做什么相關(guān)聯(lián)想的領(lǐng)域，進(jìn)行一些分析，以明確政府制定的規(guī)則，究竟應(yīng)該規(guī)劃什么？


一、對(duì)市場進(jìn)行“負(fù)面清單管理”，對(duì)政府進(jìn)行“正面清單約束”


我們還處在向法治化的市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌與發(fā)展過程當(dāng)中，如何界定政府與市場的關(guān)系，仍有一些問題需要厘清。在這里，我們其實(shí)就可以從法治的基本原則出發(fā)，來思考政府與市場的關(guān)系的界定與管理的基本方式。


法治的基本原則就是：對(duì)于個(gè)人與企業(yè)而言，凡是法律（包括憲法）規(guī)定不可以做的事，是不可做的，但凡是法律沒有、或還沒有規(guī)定不可以做的事，人們都是可以做的；事后可以發(fā)現(xiàn)有些事對(duì)社會(huì)有害從而對(duì)法律進(jìn)行修正，但在沒有做出這種修正之前，做這些事都是允許的、合法的。法律和制度都不可能對(duì)沒有發(fā)生的新事物、新行為進(jìn)行規(guī)定；并且，如果沒有出現(xiàn)的事物被禁止出現(xiàn)，那就不會(huì)有創(chuàng)新了。只有對(duì)一切未知的事物敞開大門，千百萬個(gè)人的創(chuàng)造性才得以發(fā)揮，市場上千百萬個(gè)細(xì)微的機(jī)會(huì)才能被捕捉，社會(huì)才能更好地發(fā)展。


而對(duì)于被社會(huì)賦予公共權(quán)力、并且是壟斷性權(quán)力的政府，則要實(shí)行“凡是沒有明確規(guī)定其可以做的事，都是不可以做的”，以防止政府權(quán)利的膨脹，防止政府與民爭利，防止政府本身規(guī)模的不斷擴(kuò)大。社會(huì)規(guī)定政府應(yīng)該做的事，包括那些對(duì)市場進(jìn)行規(guī)制、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的事，政府要努力做好，要做有效率的政府、為民盡職的政府。政府可以做的事，當(dāng)然也是可以變化的，但如果要增加或減少，必須通過立法程序，取得社會(huì)和人民的認(rèn)可。只有這樣，才能充分發(fā)揮市場、企業(yè)、個(gè)人的積極性，實(shí)現(xiàn)所謂的簡政放權(quán)。


用現(xiàn)在大家已經(jīng)較為熟悉的名詞來說，就是：法律制度對(duì)市場進(jìn)行“負(fù)面清單管理”，對(duì)政府進(jìn)行“正面清單約束”。


由此，我們就可以明確政府制度的規(guī)劃的基本原則：它只能規(guī)劃政府在其職權(quán)范圍內(nèi)可以做、應(yīng)該做的事，并向社會(huì)公開說明自己的“作為”的時(shí)間表；它不能對(duì)非政府行為進(jìn)行規(guī)劃，不僅是因?yàn)榉钦臋C(jī)構(gòu)與個(gè)人從產(chǎn)權(quán)的角度看不歸政府管，有其法律規(guī)定的獨(dú)立性，而且在于政府不知道他們會(huì)做什么----他們是要?jiǎng)?chuàng)新的（也要為創(chuàng)新承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的），而還沒有創(chuàng)出來的新，政府是不知道的，是無法去規(guī)劃的，更是不應(yīng)該由政府去“指導(dǎo)”的！


我們說了多少年要形成一個(gè)“創(chuàng)新型”的經(jīng)濟(jì)，方方面面也做了一些改進(jìn)，但總是成效不大，可能正是在一個(gè)基本思路上還不夠明確，那就是：創(chuàng)新不是政府做出的，甚至不是由政府激勵(lì)出來的，而是由個(gè)人、企業(yè)、非政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)造出來的，只有給市場以充分的空間，才會(huì)有更多的創(chuàng)新問世。


二、政府的“正面清單”：五年規(guī)劃應(yīng)該規(guī)劃的事項(xiàng)


經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論（包括制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論）說明，有利于增進(jìn)人類幸福的各種物品，分為兩大類，私人物品與公共物品。私人物品指的是那些外部性較小，對(duì)于消費(fèi)者來說收益與成本（包括交易成本）較容易界定，從而較容易用市場交易的方式進(jìn)行定價(jià)的物品。而公共物品指的是那些消費(fèi)排他性較小、外部性較強(qiáng)，交易成本或定價(jià)成本較高，因此往往只能用不排他的方式加以提供的物品。對(duì)于許多現(xiàn)在還屬于公共物品的東西，其產(chǎn)權(quán)限定越清晰，交易成本越低，越容易以市場交易的方式定價(jià)，外部性就越容易內(nèi)部化，也就是越可以使其成變?yōu)樗饺宋锲?，?a target="_blank" style="color: black;" >市場交易的方式對(duì)其進(jìn)行配置。但是，由于制度總是存在一定程度的不完美，有些“好東西”比如社會(huì)平等、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和大氣清潔，外部性實(shí)在太強(qiáng)，所以在任一時(shí)點(diǎn)上，我們總會(huì)面臨私人物品與公共物品的區(qū)分，需要有不同的機(jī)制進(jìn)行資源的配置。


而人類社會(huì)之所以需要有政府的存在（即政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義上的合理性），其主要原因就是因?yàn)槲覀冃枰粋€(gè)公共機(jī)構(gòu)來提供公共物品或公共服務(wù)。由此我們也可以推論出政府所需要履行的職能究竟是什么，在發(fā)展的問題上，政府究竟應(yīng)該做什么。


歸納起來，政府應(yīng)該提供的公共物品，主要有以下幾類（應(yīng)該說，以下所列，主要還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)加以定義的）：


1.產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和協(xié)調(diào)各種利益沖突、防止欺詐行為，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義理念的的法治體系。這里所說的產(chǎn)權(quán)，是廣義的，即不僅是所有權(quán)，還包含與使用權(quán)、外部性相關(guān)的收益與成本，其中也包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)。具體的制度包括憲法、司法制度、市場規(guī)制、行業(yè)監(jiān)管等等。制度是公共品，因?yàn)樗仨氂伤腥斯餐袷?，才能共同分享其產(chǎn)生的利益。


2.機(jī)會(huì)均等、收入的適度均等，保護(hù)弱勢群體，反腐倡廉，等等社會(huì)大眾價(jià)值體系所認(rèn)為的“好東西”。與此相關(guān)的公共制度和公共服務(wù)包括有利于收入均等和社會(huì)和諧的社會(huì)保障體制和社會(huì)服務(wù)（包括惠及低收入階層的住房保障制度），以及有利于促進(jìn)平等的財(cái)政稅收制度，有利于減少腐敗和收入分配不公的監(jiān)管制度，等等。義務(wù)教育在一定意義上也屬于這個(gè)范疇，因?yàn)檫@有利于促進(jìn)機(jī)會(huì)均等。


3.教育與醫(yī)療衛(wèi)生。在一定程度上，教育與醫(yī)療衛(wèi)生是私人物品，因?yàn)檩^高水平的教育和良好的身體狀況可以使個(gè)人獲得較高的收入。但是，由于知識(shí)和健康具有一定的外部性，一個(gè)人教育水平的提高，增加了整個(gè)社會(huì)的知識(shí)存量從而會(huì)產(chǎn)生外溢效應(yīng)，每個(gè)人都有健康的身體使全民的免疫力得以提高，傳染疾病的機(jī)率減小。因此，理論上說，即使是非義務(wù)教育和非公共衛(wèi)生，政府也應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，以取得較大的外部利益。


4.公共基礎(chǔ)設(shè)施與國土規(guī)劃，包括對(duì)全國城市發(fā)展的規(guī)劃，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共交通、公用物品（上下水等）的供給，特別是那些無法收取個(gè)別使用費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施。完善有效的基礎(chǔ)設(shè)施和公用品管理體系可以降低所有人的商務(wù)成本，提高社會(huì)整體的競爭力和福利水平。


5.基礎(chǔ)科學(xué)的研究。


6.一些投資周期很長但對(duì)一國經(jīng)濟(jì)與科技進(jìn)步具有長遠(yuǎn)意義的“戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)”，比如航天與航空工業(yè)，核能的開發(fā)與利用，也應(yīng)由政府進(jìn)行規(guī)劃和直接投資，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，當(dāng)私人部門還沒有能力承擔(dān)這種投資規(guī)模巨大、投資周期特別長的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)期，就更是這樣。隨著私人部門的發(fā)展，這些工業(yè)，也應(yīng)該逐步對(duì)私人投資開放。


7.環(huán)境保護(hù)。無論是局部的環(huán)境污染還是全球氣候變暖，都是壞的公共物品，都是需要政府用各種制度和政策措施加以防范的。在這方面，我們需要適當(dāng)?shù)貙⑼獠繐p失內(nèi)部化、私有化的獎(jiǎng)罰機(jī)制和以此為基礎(chǔ)的交易機(jī)制，同時(shí)也需要各種公共投入以保障公共甚至是子孫后代的共同利益。


8.宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，包括金融穩(wěn)定，防止經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與金融危機(jī)。不出現(xiàn)大的金融危機(jī)、債務(wù)危機(jī)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)，保持經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定的發(fā)展，是所有經(jīng)濟(jì)利益主體的長期的共同利益。而金融體系本身就有較強(qiáng)的外部性。迄今為止的歷史表明市場本身難以避免經(jīng)濟(jì)大波大動(dòng)，需要有一些公共機(jī)構(gòu)采取措施防止市場主體的“動(dòng)物精神”，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適當(dāng)“逆周期”調(diào)節(jié)。


9.外交、國防與公共安全，包括反恐。


10.自然災(zāi)難與人為災(zāi)難（如火災(zāi)）的防范與求助。


從改善要素結(jié)構(gòu)、保持經(jīng)濟(jì)增長的角度看，以上幾方面中最重要的政府任務(wù)是：改革制度，發(fā)展教育，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善社會(huì)保障。


政府的五年規(guī)劃，就是在以上各個(gè)方面，規(guī)劃政府在今后五年時(shí)間內(nèi)應(yīng)該做什么，怎么做，要達(dá)到什么目標(biāo)，以達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的進(jìn)步的目的。規(guī)劃當(dāng)中的約束性指標(biāo)，嚴(yán)格說來，都應(yīng)該是政府行為的指標(biāo)，比如進(jìn)行哪些體制改革、建設(shè)哪些基礎(chǔ)設(shè)施、采取哪些環(huán)保的手段，而不是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)果的指標(biāo)，因?yàn)槟切?a target="_blank" style="color: black;" >經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的指標(biāo)，雖然可能體現(xiàn)了政府行動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的影響，但它們最終都是企業(yè)和個(gè)人行為的結(jié)果，是不可能由政府控制的。


三、政府要提高治理能力，努力把自己該做的事做足、做好


“用正面清單監(jiān)督政府”的另一層含義是社會(huì)要用五年規(guī)劃的內(nèi)容來檢查政府的所作所為，看政府有沒有盡責(zé)盡力地把自己該做的事情做足、做好，是不是一個(gè)有作為的政府，一個(gè)有治理能力的政府。


這一點(diǎn)在當(dāng)前有著現(xiàn)實(shí)意義。十八大以來，我們加大了轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式的力度，糾正了盲目片面追求GDP增速的傾向，加大了反腐的力度，取得了很好的成效。但目前也出現(xiàn)了一些地方官員不“跑項(xiàng)目”了，不積極幫助企業(yè)落實(shí)投資項(xiàng)目、不積極采取措施鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展的傾向。我們是要努力改革體制，減少政府權(quán)力，讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。但是在目前政府仍然管著許多經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件下，政府缺位，政府不作為，往往會(huì)導(dǎo)致企業(yè)難以作為。只有各級(jí)政府既廉潔又奉公、又作為，我們的經(jīng)濟(jì)才能發(fā)揮出潛在的能力，實(shí)現(xiàn)正常增長。


應(yīng)該看到，在市場經(jīng)濟(jì)中政府應(yīng)該是有所作為的，該做的事情沒有做或做的不好，會(huì)引起經(jīng)濟(jì)增長不正常的放緩。比如，我們的經(jīng)濟(jì)中需要有必要的、正常的政府投資。在中國儲(chǔ)蓄率較高的時(shí)期，一定規(guī)模的政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括服務(wù)業(yè)的一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）是必要的，否則就不能充分利用儲(chǔ)蓄資金保證國內(nèi)需求的正常增長。我們不需要再用高額負(fù)債的辦法過度投資、過熱投資，但是在財(cái)政支出范圍內(nèi)的正常投資和合理范圍內(nèi)的投資規(guī)模，是必要的。再如：我們不需要再搞許多產(chǎn)業(yè)政策，扭曲市場，誘導(dǎo)企業(yè)盲目跟風(fēng)投資，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，但是在我們這個(gè)發(fā)展階段，政府實(shí)施一些積極的、有利于中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、提升各行各業(yè)（包括一般制造業(yè)）競爭力的產(chǎn)業(yè)扶持政策，是必要的。再如：一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱傾向或過冷傾向，政府采取適度的宏觀調(diào)控政策，保持正常穩(wěn)定的增長，是必要的。這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)（而不是“自在的市場經(jīng)濟(jì)”）本身的要求。


總之，我們不需要“越位”的政府，但是市場經(jīng)濟(jì)仍需要一個(gè)“到位“的政府，一個(gè)履行職能、有所作為的政府。


四、政府應(yīng)少做或不做什么——以產(chǎn)業(yè)政策為例


在政府該做什么不做什么的問題上，最為糾結(jié)的問題是要不要搞產(chǎn)業(yè)政策。不過，有了十一五和十二五的一些最新的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們可以對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行進(jìn)一步思考。我們這里就以產(chǎn)業(yè)政府為例來分析政府應(yīng)該不做或少做的事情。


（一）產(chǎn)業(yè)政策的合理性會(huì)隨發(fā)展水平的提高而衰減


政府實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策（這里主要指有選擇地優(yōu)先鼓勵(lì)某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策）的理由通常有以下幾種：


一種是信息不完全理論，說企業(yè)缺乏對(duì)國際市場長遠(yuǎn)趨勢的了解，導(dǎo)致新產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，需要政策的指導(dǎo)與推動(dòng)。這種說法在全球化、信息化、私人投資高度發(fā)展的今天，已經(jīng)越來越失去意義了?？萍紕?chuàng)新和商業(yè)模式的創(chuàng)新本身都來自企業(yè)、來自市場，而不是來自政府；市場上沒有的東西，政府其實(shí)也不知道，比如現(xiàn)在政府對(duì)新能源、新材料、3D打印技術(shù)的知識(shí)，不會(huì)多于企業(yè)界，對(duì)電商的企業(yè)贏利模式一定也不會(huì)比市場更深入。政府在做發(fā)展規(guī)劃時(shí)可以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門的溝通與交流，以加大經(jīng)濟(jì)中的知識(shí)存量和信息存量，使大家都有更充分的信息，但仍不能說政府比企業(yè)、比市場更知道未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢。


第二個(gè)理由是企業(yè)行為短期化，只注重短期盈利，不愿意去冒創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。但是，在市場機(jī)制條件下，在私人企業(yè)之間的激烈競爭和生存壓力之下，企業(yè)和投資者最知道必須著眼于未來，密切關(guān)注科技發(fā)展的長期趨勢，在此前提下不斷創(chuàng)新，才能獲得超額利潤，才能避免被淘汰。它們必須時(shí)刻關(guān)注新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新市場的形成和發(fā)展。


第三種理由是企業(yè)部門在一些資金需要多、投資周期長的新興產(chǎn)業(yè)面前由于資金不足而缺乏投資能力，無法發(fā)展，因此需要政府的扶持，包括資金的補(bǔ)貼。在發(fā)展初期階段，收入低、儲(chǔ)蓄少、資金普遍不足的情況下，這也許還是個(gè)理由，但是在內(nèi)部積累和外資流入都相對(duì)比較充足的今天，這個(gè)理由已經(jīng)很難再站得住腳了。特別是，由于國內(nèi)資本市場的發(fā)展和國際化，風(fēng)險(xiǎn)投資（VC）和私募股權(quán)投資（PE）已經(jīng)大量存在的今天，只要一個(gè)產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為有前途的，市場一夜之間就可以從全世界匯聚起大量的資本投入到這個(gè)產(chǎn)業(yè)中來，政府資金的力量相對(duì)而言已經(jīng)很難起舉足輕重的作用。我國最近一些年一些真正發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)和有國際競爭力的高科技企業(yè)，依靠的主要都是私人資本，都不是依靠的政府補(bǔ)貼。


許多人仍然在用我國政府組織“科技攻關(guān)”例子在論證是可以依靠政府力量發(fā)展產(chǎn)業(yè)的。但是，仔細(xì)分析這些攻關(guān)事例，第一，它們基本上都屬于國防科技領(lǐng)域，提供這些產(chǎn)品，本來就是政府的職能，現(xiàn)在仍然如此。我們有一個(gè)“舉國體制”，過去和今后都可能比其他國家在發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)方面做得快一些。第二，在其他國家已經(jīng)成功的前提下，“攻關(guān)”本身并不是真正意義上的創(chuàng)新，也并沒有冒真正的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閯e人已經(jīng)證明了某些科技路線是可以走通的。這與前景完全未知情況時(shí)的真正意義上的創(chuàng)新，是完全不同的。第三，即使是某些民用科技發(fā)展成果，在當(dāng)初我們沒有市場，沒有私人企業(yè)的條件下，一切都只能由政府出資、政府組織，是必然的，而這些歷史已無法論證在今天市場經(jīng)濟(jì)初步形成條件下，政府決定某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作法，比市場方式更有效率。


在發(fā)展中國家，企業(yè)本身還沒有能力發(fā)展一些別人已經(jīng)搞成的新興高科技產(chǎn)業(yè)，其原因可能還不是由于資金短缺和市場風(fēng)險(xiǎn)，而是在于人才短缺和市場制度環(huán)境方面的缺陷。而在這種情況下，政府要做的，也恰恰不是搞一些產(chǎn)業(yè)政策，而是改善教育科研、引進(jìn)人才、改革制度，也就是說，要做的還是在培育高質(zhì)量的增長要素層面上做更多的努力。改善了這些基礎(chǔ)性條件，增加了這些優(yōu)質(zhì)要素，市場和企業(yè)自然會(huì)選擇出一個(gè)適合于我們不同階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。


從國際競爭的角度來看，面對(duì)發(fā)達(dá)國家的優(yōu)勢與擠壓，我們自然要對(duì)我國的一些產(chǎn)業(yè)（各種還處在競爭劣勢的產(chǎn)業(yè)）進(jìn)行一些扶持，但這原則上屬于發(fā)展“幼稚工業(yè)”的保護(hù)政策，而不是產(chǎn)業(yè)政策。


（二）充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)政策在我國特殊行政體制下可能產(chǎn)生的負(fù)面影響


如果說政府的產(chǎn)業(yè)政策總還是能起到了促進(jìn)一些高新科技產(chǎn)業(yè)較快地有所發(fā)展的話，那我們就還要看到它們?cè)谟兴砸娴耐瑫r(shí)，也存在著各種弊端，收益與損失兩相比較，也許仍然是得不償失。


一方面，在中央政府層面采取產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，會(huì)誘使各級(jí)地方政府層層追加補(bǔ)貼，導(dǎo)致補(bǔ)貼過度，并因此而形成有關(guān)產(chǎn)業(yè)的過熱發(fā)展，產(chǎn)生過剩生產(chǎn)能力。政府的產(chǎn)業(yè)政策，往往還會(huì)導(dǎo)致企業(yè)濫用政府信譽(yù)。在資本市場上，政府的鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策（特別是寫進(jìn)了五年規(guī)劃的政策），往往會(huì)激發(fā)起盲目投資的熱潮，被一些人用來誘使投資人進(jìn)行過度投資。例如在十二五規(guī)劃當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展新戰(zhàn)略性興產(chǎn)業(yè)的重要性，并制定了促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。然而這一規(guī)劃的推出，就導(dǎo)致了某些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。據(jù)報(bào)道，全國31個(gè)省區(qū)市中，有28個(gè)將物聯(lián)網(wǎng)作為新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展；規(guī)模以上的LED投資項(xiàng)目，2011年一年猛增近80%；光伏產(chǎn)業(yè)更是發(fā)展迅猛，然而目前國內(nèi)整個(gè)光伏行業(yè)的利潤率已經(jīng)從2007年的139%下滑到20%，在500多家光伏企業(yè)中，1/3的中小企業(yè)產(chǎn)能利用率在20%～30%，基本處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。在新材料領(lǐng)域，目前國內(nèi)碳纖維企業(yè)有近40家，2011年產(chǎn)能達(dá)到5000噸，2012年將達(dá)到8000噸；而全球碳纖維產(chǎn)能約為6萬噸，2009年實(shí)際銷量為3萬噸，總體產(chǎn)能已經(jīng)過剩。


另一方面，補(bǔ)貼本身構(gòu)成企業(yè)的收入，不僅會(huì)扭曲激勵(lì)，產(chǎn)生“尋租”行為，使更多的企業(yè)為了獲得補(bǔ)貼而進(jìn)入某一產(chǎn)業(yè)，而并不能使補(bǔ)貼資金起到扶持產(chǎn)業(yè)的競爭力的目的；事實(shí)上還導(dǎo)致市場價(jià)格的扭曲和虛假利潤。在這些情況下，產(chǎn)業(yè)的確可能在短期內(nèi)獲得了一定的發(fā)展，但缺乏真正的創(chuàng)新能力和競爭能力?，F(xiàn)實(shí)中，真正可以持續(xù)發(fā)展、有競爭力的產(chǎn)業(yè)，往往都是在沒有政府補(bǔ)貼條件下，在市場競爭環(huán)境中拼搏出來的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。補(bǔ)貼往往只會(huì)培養(yǎng)出一些溫室的花朵，并沒有真正的生命力。


由此我們至少可以得出結(jié)論是，政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該盡量少地采取補(bǔ)貼企業(yè)的方式，而應(yīng)該更多地采取其他的政策，更多地利用市場機(jī)制。比如，更多地利用風(fēng)險(xiǎn)投資資金的機(jī)制，并借助以贏利為目的的私人風(fēng)險(xiǎn)投資基金的市場分析能力，只有那些私人風(fēng)險(xiǎn)投資也看好的項(xiàng)目，政府基金才同步投入，或追加投入。政府應(yīng)該更多地依賴市場和投資者的贏利動(dòng)機(jī)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。


（三）即使要實(shí)施鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)的政策，也應(yīng)更多地從需求方入手，通過市場機(jī)制傳導(dǎo)至生產(chǎn)方


近年來我國發(fā)展新能源、新動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致投資過度、產(chǎn)能過剩給我們的另一個(gè)教訓(xùn)是，即使政府要鼓勵(lì)某些新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也要首先關(guān)注市場需求的發(fā)育，并切實(shí)采取鼓勵(lì)需求方、使用方的政策，將政府的扶持政策通過供求關(guān)系、市場機(jī)制，傳導(dǎo)到供給方，而不是片面刺激企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)能力，“忘記”了有沒有需求、有沒有人使用的問題，結(jié)果是生產(chǎn)能力一旦形成，就變成沒有人用的過剩能力。鼓勵(lì)生產(chǎn)新能源，發(fā)出了電卻不能入網(wǎng)，消費(fèi)者一方?jīng)]有發(fā)展出一些利用新能源的商業(yè)模式；生產(chǎn)出了電動(dòng)汽車，消費(fèi)者補(bǔ)貼卻不能落實(shí)，都屬于這種情況。出現(xiàn)了過剩產(chǎn)能，企業(yè)有了大量銀行壞賬，又去追加對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼，而還不抓緊解決如何擴(kuò)大需求使產(chǎn)品最終賣得出去的問題，更是使問題雪上加霜。


（四）正確的政策是“普惠式”的促進(jìn)各種產(chǎn)業(yè)競爭力提升的政策


作為發(fā)展中國家，而且是人口眾多的發(fā)展中國家，為了實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、縮小收入差距，就需要有寬廣的產(chǎn)業(yè)譜系，在努力發(fā)展高科技的同時(shí)，時(shí)時(shí)不忘記發(fā)展各種低端的產(chǎn)業(yè)，包括勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，使它們?cè)趪H上持久地?fù)碛懈偁幜?。而在收入不斷提高的情況下，包括競爭力的重要方法，就是不斷地提升各行各業(yè)的生產(chǎn)效率，使各行各業(yè)及時(shí)應(yīng)用最新的技術(shù)（比如現(xiàn)在的IT技術(shù)）。


為此，政府應(yīng)該對(duì)所有產(chǎn)業(yè)，特別是對(duì)低端產(chǎn)業(yè)，施行鼓勵(lì)技術(shù)升級(jí)的政策，推動(dòng)企事業(yè)依靠自我創(chuàng)新或應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)提高生產(chǎn)力、降低單位產(chǎn)出的勞動(dòng)成本。


這種政策不是所謂“產(chǎn)業(yè)政策”（即有選擇地優(yōu)先發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)的政策），而是面對(duì)各行各業(yè)的“競爭力提升政策”。而且，這種政策不應(yīng)再像過去的“技改政策”那樣，主要面向國有企業(yè)、大型企業(yè)，而是要同時(shí)面向非國有企業(yè)、面向中小企業(yè)。


綜合以上的分析，我們得出的政策結(jié)論就是：


1.政府應(yīng)該盡量少動(dòng)用產(chǎn)業(yè)政策，特別是在五年規(guī)劃這樣的重要的綱領(lǐng)性文件中，更是要少提產(chǎn)業(yè)政策，以免地方政府和市場投機(jī)的放大效應(yīng)；政府在出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，也要先研究一下市場上的動(dòng)向，對(duì)那些市場本身也看好，也會(huì)大量投入的產(chǎn)業(yè)，更是不能再搞刺激政策。


2.政府應(yīng)該做好本職工作，即發(fā)展教育和改進(jìn)制度，真正著力于改善要素結(jié)構(gòu)，讓市場和企業(yè)在更好的要素結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上去選擇、決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；


3.即使政府要用政府資源鼓勵(lì)一些短期內(nèi)還不具備盈利能力但符合發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)，也要著重從補(bǔ)貼需求方、培育消費(fèi)者的方面入手，而不是直接補(bǔ)貼生產(chǎn)方。


4.政府應(yīng)該采取“普惠式”促進(jìn)各種產(chǎn)業(yè)競爭力提升的政策，在鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的同時(shí)，積極鼓勵(lì)各行各業(yè)，包括各種低端制造業(yè)，加快應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，提升各行各業(yè)的競爭力，而不再采取那種由政府選擇、鼓勵(lì)少數(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的所謂“產(chǎn)業(yè)政策”


產(chǎn)業(yè)政策是最容易出現(xiàn)“政府越位”的領(lǐng)域。如果政府少搞產(chǎn)業(yè)政策，政府的權(quán)利、對(duì)市場的干預(yù)，就會(huì)減少一大塊，政府本身也可以大大縮小，政府的五年規(guī)劃，篇幅都可以大大縮減。五年規(guī)劃淡化產(chǎn)業(yè)政策，也是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)全面深化改革的一個(gè)具體體現(xiàn)。如果十三五規(guī)劃能夠做到不再搞產(chǎn)業(yè)政策或者實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策最小化，我們就會(huì)有一個(gè)真正小政府、大市場、由市場起決定性作用的規(guī)劃！