總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說(shuō)明》中明確指出：十三五期間應(yīng)“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”，“必須通過(guò)改革保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅(jiān)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)?！薄　∵@些論述精辟地指明了金融監(jiān)管框架改革完善的方向、目的和基本要求，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了建立新型金融監(jiān)管框架的基礎(chǔ)（即“適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展”）。金融監(jiān)管框架的改革完善是金融體系內(nèi)一項(xiàng)牽涉面廣泛且復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的政策效應(yīng)，可從不同角度進(jìn)行探討。筆者認(rèn)為，這一改革應(yīng)特別重視解決好監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)變，即按照現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在要求，從以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨δ鼙O(jiān)管為主。　　　　中國(guó)金融監(jiān)管的成就　　1992年10月以后，順應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的需要，中國(guó)的金融監(jiān)管框架發(fā)生了重大調(diào)整。原先金融各業(yè)監(jiān)管均由中國(guó)人民銀行履職的格局由此改變，形成了“一行三會(huì)”的監(jiān)管框架。20多年來(lái)，中國(guó)人民銀行集中精力于貨幣政策調(diào)控，各金融監(jiān)管部門(mén)專(zhuān)心于做好各自領(lǐng)域的金融監(jiān)管工作，取得了許多重要成就，主要表現(xiàn)在：　　形成了一套比較完整的金融監(jiān)管制度體系?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，金融監(jiān)管的各項(xiàng)活動(dòng)必須依法展開(kāi)，由此，各金融監(jiān)管部門(mén)從設(shè)立伊始就特別重視建立和完善相關(guān)的監(jiān)管制度。這些金融監(jiān)管制度既包括相關(guān)法律法規(guī)也包括各金融監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)部門(mén)規(guī)章和指導(dǎo)性文件，覆蓋了金融監(jiān)管活動(dòng)的方方面面。它們從中國(guó)國(guó)情和金融實(shí)踐要求出發(fā)，同時(shí)，借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際金融活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)金融發(fā)展起到了保駕護(hù)航的積極作用?！　⌒纬闪艘恢Ь哂袑?zhuān)業(yè)水平的金融監(jiān)管隊(duì)伍。金融監(jiān)管具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，既需要知曉金融的相關(guān)知識(shí)、金融實(shí)踐的動(dòng)態(tài)和金融市場(chǎng)的走勢(shì)，還需要知曉相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范、各種運(yùn)作的科技發(fā)展、各種金融活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)；同時(shí)，也要密切注視各種風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)向，采取對(duì)應(yīng)措施予以防范和化解。20多年來(lái)，通過(guò)多種路徑，伴隨著中國(guó)金融改革發(fā)展中的監(jiān)管實(shí)踐、國(guó)際監(jiān)管合作交流、科技進(jìn)步和各種事件的處置，金融監(jiān)管部門(mén)的各類(lèi)監(jiān)管人員的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平有了長(zhǎng)足的進(jìn)步?！　⌒纬闪艘幌盗行兄行У慕鹑诒O(jiān)管機(jī)制。通過(guò)金融監(jiān)管的實(shí)踐，在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方面，各金融監(jiān)管部門(mén)逐步形成和不斷完善金融監(jiān)管的各項(xiàng)機(jī)制。20多年間，中國(guó)金融歷經(jīng)坎坷，有過(guò)風(fēng)波起伏，但總的來(lái)說(shuō)，沒(méi)有犯大錯(cuò)，始終保持著前行的態(tài)勢(shì)?！　⌒纬闪艘粋€(gè)多元化推進(jìn)金融創(chuàng)新和金融發(fā)展的監(jiān)管格局。20多年間，人民銀行在發(fā)揮貨幣政策調(diào)控功能的過(guò)程中，不僅持續(xù)展開(kāi)了貨幣政策工具的創(chuàng)新，而且推進(jìn)了短期融資券、中期票據(jù)和人民幣匯率市場(chǎng)等方面的創(chuàng)新；中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的同時(shí)，推進(jìn)了銀行業(yè)的債券發(fā)行、資產(chǎn)證券化、理財(cái)產(chǎn)品和資產(chǎn)管理等方面的創(chuàng)新；中國(guó)證監(jiān)會(huì)在完善對(duì)交易所市場(chǎng)和證券公司等機(jī)構(gòu)監(jiān)管的同時(shí)，推進(jìn)了各類(lèi)金融期貨、股權(quán)投資、公司并購(gòu)、公司債券和資產(chǎn)管理等方面的創(chuàng)新；中國(guó)保監(jiān)會(huì)在深化保險(xiǎn)市場(chǎng)改革過(guò)程中，推進(jìn)了保險(xiǎn)公司分類(lèi)、保險(xiǎn)產(chǎn)品細(xì)化、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)和保險(xiǎn)資金投資等諸多方面的創(chuàng)新。這些金融創(chuàng)新，既是金融改革深化的重要表現(xiàn)，也是金融發(fā)展的重要推動(dòng)力?！　⌒纬闪艘惶着c國(guó)際接軌的合作監(jiān)管機(jī)制。20多年間，“一行三會(huì)”分別對(duì)口與相關(guān)國(guó)際金融監(jiān)管組織和眾多國(guó)家和地區(qū)的金融監(jiān)管部門(mén)建立了金融監(jiān)管的合作機(jī)制，既積極支持了中資金融機(jī)構(gòu)邁出國(guó)門(mén)、加入國(guó)際金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又在國(guó)際協(xié)調(diào)中提高了中國(guó)金融監(jiān)管的話(huà)語(yǔ)權(quán)，有效防范和化解國(guó)際性金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中國(guó)金融的沖擊，推進(jìn)中國(guó)境內(nèi)金融市場(chǎng)的國(guó)際化。同時(shí)，與國(guó)際金融監(jiān)管組織相配合，打擊國(guó)際金融犯罪，維護(hù)國(guó)際金融秩序?！　　　≈袊?guó)金融監(jiān)管框架的缺陷　　但是，隨著金融改革深化和金融市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，金融監(jiān)管框架的不足之處也越來(lái)越明顯地暴露出來(lái)，成為制約金融發(fā)展的一個(gè)重要因素。在一些場(chǎng)合金融監(jiān)管的不到位，不僅引致金融運(yùn)作的混亂，而且成為加劇金融市場(chǎng)動(dòng)蕩的重要因素。中國(guó)金融監(jiān)管框架的主要缺陷表現(xiàn)在：　　以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主。所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管，是指金融監(jiān)管部門(mén)直接把相關(guān)金融機(jī)構(gòu)列為監(jiān)管對(duì)象所形成的監(jiān)管框架。機(jī)構(gòu)監(jiān)管的長(zhǎng)處在于，監(jiān)管部門(mén)通過(guò)對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的限制（或?qū)徟┠軌虮容^直接順暢地要求金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)行為符合監(jiān)管部門(mén)的意圖和政策要求，因此，對(duì)貫徹行政要求比較便捷。但機(jī)構(gòu)監(jiān)管很容易畫(huà)地為牢，由此，引致一系列問(wèn)題發(fā)生：其一，限制金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍。在機(jī)構(gòu)監(jiān)管的條件下，所屬金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍基本由對(duì)應(yīng)金融監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)來(lái)界定。例如，各家商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)限定在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能范圍內(nèi)，各家證券公司的業(yè)務(wù)范圍限定在中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能范圍內(nèi)，如此等等。這決定了，各家金融機(jī)構(gòu)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)際上是由分業(yè)監(jiān)管的行政機(jī)制劃定的。其二，金融機(jī)構(gòu)難以根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的要求展開(kāi)綜合經(jīng)營(yíng)。在經(jīng)營(yíng)范圍主要由監(jiān)管部門(mén)職能界定的條件下，每家金融機(jī)構(gòu)基本上只能按照監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容展開(kāi)市場(chǎng)活動(dòng)，一旦跨業(yè)經(jīng)營(yíng)就將處于違法或非法境地，不僅要及時(shí)糾正，而且要接受對(duì)應(yīng)的處罰。因此，它們通常只能在已劃定的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)展開(kāi)市場(chǎng)活動(dòng)，很難綜合運(yùn)用各種金融機(jī)制服務(wù)于實(shí)體企業(yè)的城鄉(xiāng)居民。其三，難以有效監(jiān)管各類(lèi)金融活動(dòng)。由于金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍并不覆蓋全部的金融活動(dòng)，相當(dāng)多不列入金融機(jī)構(gòu)范疇的實(shí)體企業(yè)也在從事金融活動(dòng)（在互聯(lián)網(wǎng)金融條件下尤其如此）。由此，既使得金融監(jiān)管難以覆蓋全部金融活動(dòng)，也使得從事相同（或基本相同）業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)在金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不平等地位。　　金融監(jiān)管部門(mén)之間相互掣肘。與實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)相比，各類(lèi)金融機(jī)制、金融產(chǎn)品、金融業(yè)務(wù)之間存在著很強(qiáng)的替代性和互補(bǔ)性，幾乎每一項(xiàng)金融活動(dòng)都受到其他相關(guān)金融機(jī)制的制約，但分業(yè)監(jiān)管通過(guò)行政機(jī)制將這種金融機(jī)制和金融產(chǎn)品之間的相互依存相互制約轉(zhuǎn)變成金融監(jiān)管部門(mén)之間的行政關(guān)系，由此，引致了一系列不協(xié)調(diào)情形的發(fā)生：其一，同一市場(chǎng)被分割為若干監(jiān)管部門(mén)各自權(quán)限的市場(chǎng)。例如，公司債券本是一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)，《公司法》中也對(duì)此作了規(guī)定。但在中國(guó)，它形成了“五龍治水”的格局，即發(fā)改委負(fù)責(zé)企業(yè)債發(fā)行的審批，中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)企業(yè)的短期融資券、中期票據(jù)的審批，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的各類(lèi)債券審批，中國(guó)證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)證券公司、上市公司等的債券審批，中國(guó)保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)公司債券的審批。債券交易市場(chǎng)也分割為銀行間債券市場(chǎng)和交易所債券市場(chǎng)。其二，各監(jiān)管部門(mén)分別尋找各種理由為自己所轄的金融機(jī)構(gòu)拓展業(yè)務(wù)空間，這加劇了各監(jiān)管部門(mén)間的行政性摩擦和掣肘。例如，證券投資基金的性質(zhì)界定，在發(fā)達(dá)國(guó)家中為信托型和公司型兩種，但在中國(guó)，由于信托歸口由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，證券投資基金歸口由中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，為了監(jiān)管審批的方便，選擇了將“信托型”改為“契約型”，這意味著證券投資基金運(yùn)作可以不受《信托法》制約和信托監(jiān)管。其三，各監(jiān)管部門(mén)在金融創(chuàng)新中不時(shí)將監(jiān)管范圍擴(kuò)展到其他監(jiān)管部門(mén)的職能領(lǐng)地，引致金融監(jiān)管部門(mén)之間的沖突?！　〗鹑趧?chuàng)新中各監(jiān)管部門(mén)面臨類(lèi)似的新情況，各有各的章法，引致市場(chǎng)監(jiān)管混亂。資產(chǎn)管理中的亂象是一個(gè)代表性現(xiàn)象。由于在金融監(jiān)管框架內(nèi)，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)沒(méi)有準(zhǔn)確清晰地界定為某個(gè)監(jiān)管部門(mén)的職能，所以，隨著居民財(cái)富增加和實(shí)體企業(yè)資產(chǎn)增加，資產(chǎn)管理（或財(cái)富管理）成為各監(jiān)管部門(mén)創(chuàng)新監(jiān)管的重要領(lǐng)域。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)方面有銀行理財(cái)、資產(chǎn)管理公司的資產(chǎn)管理、信托公司的資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)公司的資產(chǎn)管理以及相關(guān)投資基金的財(cái)富管理等業(yè)務(wù)監(jiān)管；中國(guó)證監(jiān)會(huì)方面有證券公司的集合理財(cái)、直投資產(chǎn)管理、基金管理公司的專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)管理、私募基金的資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)監(jiān)管；中國(guó)保監(jiān)會(huì)方面有保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)管理、財(cái)富管理等業(yè)務(wù)監(jiān)管；此外，國(guó)家發(fā)改委方面也有產(chǎn)業(yè)投資基金和尚無(wú)明確監(jiān)管部門(mén)的各類(lèi)私募基金監(jiān)管等。不難看出，中國(guó)的資產(chǎn)管理（或財(cái)富管理）的監(jiān)管不僅政出多門(mén)，而且章法不一。這種情形，在其他一些金融運(yùn)作（如公司并購(gòu)、股權(quán)投資、項(xiàng)目融資等）中也不同程度存在?！　∧壳?，各方提出的金融監(jiān)管框架改革完善的方案大致有六種：一是在繼續(xù)保留“一行三會(huì)”架構(gòu)的格局中，通過(guò)深化改革、完善職能，強(qiáng)化各金融監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)（如增強(qiáng)部級(jí)協(xié)調(diào)和司局級(jí)協(xié)調(diào)）密度和協(xié)調(diào)程度；二是將中國(guó)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的系統(tǒng)性重要商業(yè)銀行和政策性銀行等劃歸中國(guó)人民銀行監(jiān)管，以增強(qiáng)貨幣政策功能和宏觀審慎監(jiān)管，此外，繼續(xù)保留“一行三會(huì)”架構(gòu)；三是將中國(guó)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管職能并入中國(guó)人民銀行，形成“一行二會(huì)”（即中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)）的架構(gòu)；四是將“三會(huì)”并入中國(guó)人民銀行，形成“超級(jí)央行”，以充分協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管的機(jī)制；五是將“三會(huì)”合并，設(shè)立金融監(jiān)管委員會(huì)，由此，形成“一行一會(huì)”格局；六是在“一行三會(huì)”之上設(shè)立金融工作委員會(huì)（或金融穩(wěn)定委員會(huì)），由其協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”之間的職能機(jī)制。毋庸贅述，每種方案的主張者都可以提出相關(guān)理論和實(shí)踐的依據(jù)，也可以從發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史中和現(xiàn)實(shí)中找到一些佐證材料，但是，如果僅僅在現(xiàn)有的金融監(jiān)管思路內(nèi)將“一行三會(huì)”的職能以“板塊組合”方式來(lái)調(diào)整金融監(jiān)管框架，那么，上述各項(xiàng)缺陷將很難得到切實(shí)的彌補(bǔ)或糾正。要改變中國(guó)金融監(jiān)管框架的缺陷，在改革完善過(guò)程中，必須調(diào)整金融監(jiān)管的思路，在充分界定金融活動(dòng)的基礎(chǔ)上，變“機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主”為“功能監(jiān)管為主”。　　　　功能監(jiān)管的內(nèi)在機(jī)理　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者茲維?博迪曾強(qiáng)調(diào)指出，對(duì)金融體系而言，功能發(fā)揮比金融機(jī)構(gòu)（包括經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)）更重要。在經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展中，有著眾多因素引致金融功能發(fā)揮的條件、方式、渠道、載體和機(jī)制發(fā)生變化，這在客觀上要求各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)（包括金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)）進(jìn)行調(diào)整，因此，不應(yīng)墨守成規(guī)地固守金融機(jī)構(gòu)的原有格局，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地根據(jù)充分金融功能發(fā)揮的需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革完善。從中國(guó)實(shí)踐來(lái)看，以下幾個(gè)方面的狀況決定著金融監(jiān)管框架改革完善的格局：　　第一，去杠桿。2008年美國(guó)金融危機(jī)告誡世界各國(guó)和地區(qū)，高杠桿是引致金融危機(jī)的一個(gè)重要成因。在經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中，高杠桿是不可持續(xù)的。但在中國(guó)，高杠桿非但沒(méi)有降低的趨勢(shì)，反而在持續(xù)上行。M2/M0的比率2008年為13.89倍，到2015年已上升到了22.02倍。M0為央行發(fā)行的流通中貨幣，M2－M0的剩余部分為“各類(lèi)存款”，2015年的余額達(dá)到了1329061.53億元，這些資金來(lái)源于商業(yè)銀行等存貸款金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)造，屬于債務(wù)性資金。它的持續(xù)增加突出反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中的杠桿率上升態(tài)勢(shì)。引致高杠桿率主要成因在于，經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中的資金來(lái)源高度依賴(lài)“各類(lèi)貸款”，由此，商業(yè)銀行等存貸款金融機(jī)構(gòu)成為中國(guó)金融的主體部分，間接金融為主的格局長(zhǎng)期延續(xù)?！　∫淖冞@種格局，必須改革間接金融為主的狀況，實(shí)現(xiàn)間接金融與直接金融相協(xié)調(diào)的新格局。2015年9月22日，在接受《華爾街日?qǐng)?bào)》書(shū)面采訪中明確指出：“發(fā)展資本市場(chǎng)是中國(guó)的改革方向”。這一語(yǔ)中的地指明了中國(guó)金融改革完善的方向。事實(shí)上，近10來(lái)，中國(guó)各家商業(yè)銀行一直在謀求業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。盡管業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的內(nèi)容繁多，但一個(gè)基本方向是清晰的，即跳出過(guò)度依賴(lài)存貸款業(yè)務(wù)的老套路，通過(guò)介入資本市場(chǎng)領(lǐng)域，發(fā)展綜合經(jīng)營(yíng)。這種趨勢(shì)決定了，再繼續(xù)實(shí)行“一行三會(huì)”式分業(yè)監(jiān)管條件下的分業(yè)經(jīng)營(yíng)已失去經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)作的客觀基礎(chǔ)?！　〉诙?，深化金融改革。十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)以充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的決定性作用為取向；應(yīng)使得在負(fù)面清單之外，各類(lèi)市場(chǎng)主體可以平等地進(jìn)入市場(chǎng)。由此在金融體系內(nèi)提出了兩個(gè)最基本的問(wèn)題：一是由于在中國(guó)金融體系內(nèi)，85%以上的金融資源由商業(yè)銀行等存貸款金融機(jī)構(gòu)配置，那么，在發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用過(guò)程中，是繼續(xù)維持這種金融資源配置機(jī)制還是逐步調(diào)整為市場(chǎng)配置機(jī)制？二是由于各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)都已進(jìn)入了金融市場(chǎng)，那么，在負(fù)面清單之外，還有哪些主體（如實(shí)體企業(yè)和城鄉(xiāng)居民）應(yīng)當(dāng)與金融機(jī)構(gòu)一起平等地進(jìn)入金融市場(chǎng)（以及怎么進(jìn)入等）？對(duì)金融監(jiān)管框架設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，這兩個(gè)基本問(wèn)題提出的取向是，金融監(jiān)管體制的改革是應(yīng)繼續(xù)貫徹“機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主”的思路還是“市場(chǎng)監(jiān)管為主”的思路（從而落實(shí)功能監(jiān)管的各項(xiàng)要求）？如果是前者，則改革完善后的金融監(jiān)管依然局限于金融機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)；如果是后者，則新的金融監(jiān)管機(jī)制將擴(kuò)展到金融市場(chǎng)中各項(xiàng)金融活動(dòng)（而不論這些金融活動(dòng)的主體是否為金融機(jī)構(gòu)）。從“加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”的要求看，可選擇的取向應(yīng)當(dāng)是后者?！　〉谌?，綜合經(jīng)營(yíng)。在金融市場(chǎng)發(fā)展中，不論是金融產(chǎn)品還是金融運(yùn)作都有著愈加復(fù)雜的趨勢(shì)，每種新的金融產(chǎn)品常常是多種金融機(jī)制的復(fù)合產(chǎn)物，每種新的金融運(yùn)作常常綜合運(yùn)用了多種金融機(jī)制?；鹱C券、可轉(zhuǎn)換債券、優(yōu)先股等都綜合運(yùn)用了兩種以上的金融機(jī)制，在投貸聯(lián)動(dòng)、股債結(jié)合和不良資產(chǎn)處置中還將有一系列新的金融產(chǎn)品問(wèn)世；資產(chǎn)證券化、PPP運(yùn)作等通過(guò)程序安排綜合運(yùn)用了兩種以上金融機(jī)制。在綜合經(jīng)營(yíng)成為發(fā)展趨勢(shì)的背景下，繼續(xù)貫徹以“機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主”的金融監(jiān)管框架已不適時(shí)宜?！　〉谒模梃b發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)。一些人在論證金融監(jiān)管框架改革完善中屢屢提及美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)要借鑒它們的經(jīng)驗(yàn)。但在進(jìn)行比較中，常常忽視了兩方面的情形：其一，這些發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管建立在現(xiàn)代金融市場(chǎng)高度成熟的基礎(chǔ)上。20世紀(jì)80年代以后，通過(guò)金融創(chuàng)新的實(shí)踐，它們已經(jīng)改變了由銀行主導(dǎo)金融體系資源配置的格局，建立了由金融市場(chǎng)（尤其是資本市場(chǎng)）主導(dǎo)金融發(fā)展的新機(jī)制，與此對(duì)應(yīng)，建立了以功能監(jiān)管為主的金融監(jiān)管框架。其二，這些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)金融活動(dòng)和金融機(jī)構(gòu)界定比中國(guó)更加嚴(yán)格寬泛。不論是美國(guó)還是英國(guó)，對(duì)金融活動(dòng)、金融機(jī)構(gòu)都有著統(tǒng)一明確的法律界定，諸如投資公司、投資顧問(wèn)公司等均列入金融機(jī)構(gòu)范疇。與此相比，中國(guó)的金融監(jiān)管主要局限于金融機(jī)構(gòu)范疇，同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的界定又局限在金融監(jiān)管部門(mén)審批設(shè)立的范疇內(nèi)。由此，引致三種現(xiàn)象發(fā)生：一是從事幾乎相同業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)有的屬于金融機(jī)構(gòu)有的不屬于金融機(jī)構(gòu)，如中資融資租賃公司、外資融資租賃公司不屬于金融機(jī)構(gòu)，但金融租賃公司屬于金融機(jī)構(gòu)；二是一大批從事金融經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的機(jī)構(gòu)不在金融監(jiān)管范疇內(nèi)，如投資公司、典當(dāng)公司、股權(quán)投資基金（包括產(chǎn)業(yè)投資基金）等；三是非金融機(jī)構(gòu)從事金融活動(dòng)不在金融監(jiān)管范疇內(nèi)，如由互聯(lián)網(wǎng)上的商家推出的各種形式的“互聯(lián)網(wǎng)金融”（包括余額寶、網(wǎng)貸、眾籌等）。不難看出，中國(guó)金融監(jiān)管的覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于美英等發(fā)達(dá)國(guó)家。　　第五，金融風(fēng)險(xiǎn)防范和化解。強(qiáng)化金融監(jiān)管的一個(gè)主要理由是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)在金融運(yùn)作中發(fā)生（但它的來(lái)源是相對(duì)復(fù)雜的），因此，加強(qiáng)對(duì)各種金融行為和金融活動(dòng)的監(jiān)管是抑制和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制。如果金融運(yùn)作僅由金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)，那么，將金融機(jī)構(gòu)列入金融監(jiān)管的重心就是充分有效的；但如果金融運(yùn)作不僅由金融機(jī)構(gòu)從事而且由各種非金融機(jī)構(gòu)介入，那么，僅僅監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)就是不充分的。由此，將金融監(jiān)管重心局限于金融機(jī)構(gòu)對(duì)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)而言就沒(méi)有做到全覆蓋，金融監(jiān)管就是不充分不完整的。2015年6月中旬以后，中國(guó)A股市場(chǎng)發(fā)生的異常波動(dòng)，其中的一個(gè)成因是通過(guò)配資平臺(tái)巨額信用資金涌入股市炒作（而大部分配資平臺(tái)并非金融機(jī)構(gòu)所設(shè)）。這說(shuō)明了，不應(yīng)將金融監(jiān)管的覆蓋面局限在金融機(jī)構(gòu)范疇內(nèi)?！　　　》e極創(chuàng)造“功能監(jiān)管”條件　　實(shí)行功能監(jiān)管是現(xiàn)代金融市場(chǎng)條件下的金融監(jiān)管趨勢(shì)，但要實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管卻有待一系列條件的成熟?！　∫皇强茖W(xué)準(zhǔn)確地界定“金融”。金融監(jiān)管針對(duì)金融活動(dòng)而展開(kāi)，這在客觀上要求對(duì)“金融”有一個(gè)科學(xué)準(zhǔn)確的界定，否則，“以其昏昏，使人昭昭”，是很難界定金融監(jiān)管邊界和金融監(jiān)管范圍的。金融是在資產(chǎn)權(quán)益基礎(chǔ)上以獲得這些權(quán)利的未來(lái)收益為標(biāo)的而進(jìn)行的交易過(guò)程和這些交易關(guān)系的總和。為此，只要涉及資產(chǎn)權(quán)益及其交易的產(chǎn)品和活動(dòng)都應(yīng)納入金融范疇之中，不論從事這些交易活動(dòng)的主體是否屬于金融機(jī)構(gòu)，其行為都應(yīng)成為金融監(jiān)管的具體對(duì)象?！　《强茖W(xué)準(zhǔn)確地界定“金融機(jī)構(gòu)”。金融機(jī)構(gòu)是專(zhuān)門(mén)從事金融活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)，與此對(duì)應(yīng)，只要主營(yíng)業(yè)務(wù)由金融活動(dòng)所構(gòu)成的經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)就應(yīng)界定為金融機(jī)構(gòu)。這決定了，需要對(duì)中國(guó)金融機(jī)構(gòu)的范圍和內(nèi)涵進(jìn)行重新界定，將那些本應(yīng)屬于金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)性主體納入到金融監(jiān)管范疇里來(lái)?！　∪前凑战鹑诠δ軇澐指鹘鹑诒O(jiān)管部門(mén)的職能。在功能監(jiān)管框架中，各金融監(jiān)管部門(mén)的職能按照金融功能劃分，例如，有的專(zhuān)管信貸活動(dòng)、有的專(zhuān)管證券交易、有的專(zhuān)管信托機(jī)制、有的專(zhuān)管保險(xiǎn)機(jī)制、有的專(zhuān)管支付機(jī)制（當(dāng)然，也可能一家金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)若干項(xiàng)金融功能的監(jiān)管），如此等等。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行各司其職、各負(fù)其責(zé)。由于一項(xiàng)金融活動(dòng)可能涉及若干方面的金融功能，所以，它可能同時(shí)受到幾個(gè)監(jiān)管部門(mén)從不同角度進(jìn)行的監(jiān)管。在這種功能監(jiān)管框架下，每家金融監(jiān)管部門(mén)都不再直接監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，更加有利于各金融監(jiān)管部門(mén)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管公正?！　∷氖峭七M(jìn)多層次金融市場(chǎng)體系建設(shè)?，F(xiàn)代金融市場(chǎng)是多層次體系，不僅貨幣市場(chǎng)的各個(gè)品種從發(fā)行到交易呈現(xiàn)出多層次特點(diǎn)，而且資本市場(chǎng)的各個(gè)品種從發(fā)行到交易也具有多層次特性。這種多層次市場(chǎng)既由實(shí)體企業(yè)的多層次性決定，也由投資者的多層次性決定。金融市場(chǎng)的多層次體系在客觀上要求金融監(jiān)管按照金融功能定位，給進(jìn)入金融市場(chǎng)的各類(lèi)參與者以充分的市場(chǎng)選擇權(quán)，使他們既分享金融市場(chǎng)帶來(lái)的各種收益，又承擔(dān)相關(guān)的投資運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，從而，推進(jìn)金融風(fēng)險(xiǎn)的化解機(jī)制完善。