周其仁,周其仁講師,周其仁聯(lián)系方式,周其仁培訓(xùn)師-【中華講師網(wǎng)】
北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授
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周其仁:周其仁:網(wǎng)約車(chē)“先試驗(yàn)再規(guī)范”特別值得肯定
2016-08-26 2638

網(wǎng)約車(chē)早在 2012年就出現(xiàn)在北京和杭州,到此次國(guó)家七部委出臺(tái)《管理暫行辦法》,已發(fā)展了四個(gè)年頭。我認(rèn)為這個(gè)過(guò)程有兩點(diǎn)值得肯定:一是網(wǎng)約車(chē)跑到街上在先,出臺(tái)管理規(guī)范在后;二是在爭(zhēng)議四起的環(huán)境里,廣泛聽(tīng)取、吸收各方意見(jiàn),在各相關(guān)利益方參與下形成政府管理辦法。

第一點(diǎn)特別值得肯定。倒回去想,當(dāng)網(wǎng)約車(chē)于 2010年出現(xiàn)在舊金山、次年出現(xiàn)在巴黎之后,要是有人也想在中國(guó)搞同類(lèi)服務(wù),如果選另外一條路徑,如申請(qǐng)主管部門(mén)組織專(zhuān)家論證、批準(zhǔn)開(kāi)辦申請(qǐng),或僅在輿論上呼吁中國(guó)也要網(wǎng)約車(chē),那么,同樣花四年時(shí)間,會(huì)不會(huì)有今天這么一部承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)并加以規(guī)范的管理辦法?不好說(shuō)一定不會(huì)有,但可能性應(yīng)該近乎于零。

好在中國(guó)沒(méi)走那么一條“創(chuàng)新之路”。實(shí)際發(fā)生的,是一幫年輕人在別人還不知道網(wǎng)約車(chē)是何方神圣時(shí),就寫(xiě)出自己的應(yīng)用軟件,就走上街頭一個(gè)接一個(gè)策動(dòng)的哥的姐嘗鮮、就自己當(dāng)顧客用手機(jī)叫車(chē)。簡(jiǎn)言之,就是先干起來(lái)、先試起來(lái)。等到我們的上層建筑里為此熱鬧起來(lái)之時(shí),網(wǎng)約車(chē)早已被很多人體驗(yàn)過(guò),甚至在都市出行中占有一席之地。僅以滴滴為例,從征求意見(jiàn)稿到《暫行辦法》公布,這家公司每天產(chǎn)生的業(yè)務(wù)單從 700萬(wàn)上升到 1000萬(wàn)。加上其他公司,網(wǎng)約車(chē)提供的服務(wù)范圍更大。

實(shí)踐出真知。我觀察到網(wǎng)約車(chē)爭(zhēng)議中不論贊成的還是反對(duì)的,都拿試驗(yàn)中的網(wǎng)約車(chē)作為分析對(duì)象和立論依據(jù)。離開(kāi)街上跑著的網(wǎng)約車(chē),要爭(zhēng)出個(gè)名堂來(lái),怕不容易。要尋找最低限度共識(shí),更不容易。

允許先試更重要的意義,是這個(gè)新行當(dāng)有機(jī)會(huì)在試驗(yàn)中不斷修正和完善??峙聦?lái)有人回溯這段創(chuàng)新史才可以清楚表明,從 2012年網(wǎng)約車(chē)在中國(guó)誕生到《暫行辦法》頒布,各家網(wǎng)約車(chē)的商業(yè)模式、服務(wù)規(guī)范、技術(shù)與內(nèi)控,究竟發(fā)生過(guò)多少變化?;ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)本來(lái)就有“快速迭代”的看家本領(lǐng),可以顧及乘客體驗(yàn)、并在用戶積極參與下不斷改善服務(wù)品質(zhì)和商業(yè)模式。要是沒(méi)有一個(gè)在試驗(yàn)中迭代改善的機(jī)會(huì),以最早設(shè)想的業(yè)務(wù)模式作為報(bào)批的基礎(chǔ),那這檔子創(chuàng)新要站得住腳就可能難上加難。

網(wǎng)約車(chē)的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明,“先試驗(yàn)、再規(guī)范”是啟動(dòng)創(chuàng)新、并使之落地的一條現(xiàn)實(shí)路徑。這與中國(guó)以往改革經(jīng)驗(yàn)一脈相承。從包產(chǎn)到戶、民營(yíng)企業(yè)、開(kāi)放外向一直到網(wǎng)商興起、快遞遍地,無(wú)一例外都是試驗(yàn)在先、規(guī)范在后。倘若把這個(gè)屢試不爽的邏輯反過(guò)來(lái),非規(guī)定先取好名字,再讓人生孩子,那就斷然搞不成改革,也實(shí)現(xiàn)不了創(chuàng)新。

問(wèn)題是,怎樣更為明確地肯定這條經(jīng)驗(yàn)?回到網(wǎng)約車(chē),我想問(wèn)一句:在此次政府部委發(fā)布《管理暫行辦法》之前,約四年時(shí)間里在我國(guó)大小城市街上跑著的網(wǎng)約車(chē),究竟算一種什么法律狀態(tài)——合法?非法?還是既不合法也不非法的“灰色狀態(tài)”?

我傾向的答案是:合法。理由是網(wǎng)約車(chē)不是原來(lái)的出租車(chē),其所從事的活動(dòng)也不是原有法規(guī)所界定的“營(yíng)運(yùn)”,因?yàn)槠鋾r(shí)還沒(méi)有這類(lèi)營(yíng)運(yùn)活動(dòng),所以立法者不可能先驗(yàn)地判定后來(lái)才出現(xiàn)的網(wǎng)約車(chē)營(yíng)運(yùn)是不是一定屬于原先“營(yíng)運(yùn)”的范圍——這是白馬非馬的學(xué)問(wèn)了。等網(wǎng)約車(chē)出現(xiàn)之后,究竟非法還是合法——包括爭(zhēng)議最大的私家車(chē)可不可以做專(zhuān)車(chē)營(yíng)運(yùn)——需要經(jīng)由一個(gè)法律程序來(lái)明確,在沒(méi)有啟動(dòng)相關(guān)程序之前,在啟動(dòng)了界定程序尚未作出“網(wǎng)約車(chē)非法”或“禁止?fàn)I運(yùn)”之前,網(wǎng)約車(chē)就是合法的。說(shuō)“法無(wú)禁止即可為”,當(dāng)然惟有合法才可為。

其實(shí)此種狀態(tài),在中國(guó)改革歷程里所在多有。喜歡講“大膽試、大膽闖、看一看”,不就是這么一個(gè)狀態(tài)嗎?對(duì)新冒出來(lái)的事物,還沒(méi)看明白就一棍子打死,后面還有什么戲!鼓勵(lì)大膽試、大膽闖,又輕而易舉給人家戴上于法無(wú)據(jù)的“非法”帽子,何來(lái)改革,何來(lái)創(chuàng)新?


有人或批評(píng)說(shuō),照此辦理,豈不是自由過(guò)度、天下大亂?我以為那實(shí)在是多慮了。因?yàn)榇颂庍m用、也僅僅適用“法無(wú)明確禁止”范圍內(nèi)的行為。至于法律明確禁止的,該禁的禁,該辦的辦,該罰的罰,怎么亂得起來(lái)?常識(shí)說(shuō),網(wǎng)約車(chē)在未經(jīng)程序明確非法之前被視為合法,并不意味任何人可以利用網(wǎng)約車(chē)損害他人生命財(cái)產(chǎn)和公共利益——如果發(fā)生那類(lèi)事情,現(xiàn)存刑法、財(cái)產(chǎn)法、合同法以及維護(hù)公共秩序的法規(guī)都可以有效加以管束。譬如,如果哪輛網(wǎng)約車(chē)撞傷了行人,警察難道會(huì)不管嗎?還不是與私家車(chē)、出租車(chē)、公交車(chē)、公務(wù)車(chē)撞傷行人一樣管。

直到有充分證據(jù)表明,網(wǎng)約車(chē)的不良事故不限于個(gè)別當(dāng)事人,而與此種經(jīng)營(yíng)方式有著內(nèi)在聯(lián)系,那就啟動(dòng)審定程序吧:對(duì)過(guò)去法規(guī)未明言非法的網(wǎng)約車(chē),要不要根據(jù)其出現(xiàn)后的實(shí)際效果,加以普遍的限制、禁止或列為非法?在邏輯上,情況不嚴(yán)重,就無(wú)須急急忙忙出臺(tái)法律的限制或禁令。反之,如果情況嚴(yán)重,延用其他法規(guī)防不勝防,新的普遍性法律約束就會(huì)下達(dá)。

這就是說(shuō),實(shí)行“法無(wú)禁止即合法”的準(zhǔn)則,并不至于因?yàn)閷?duì)新出現(xiàn)商業(yè)模式的寬容,而特別加大對(duì)他人自由、生命財(cái)產(chǎn)和公共利益的威脅。

我不大贊成的,是市面上流行的以下這種“法制觀”——似乎任何一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng),任何老百姓在市場(chǎng)上滿足需求的行為,哪怕一舉一動(dòng)、一招一式,都要得到某個(gè)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn),都要拿出法規(guī)條條和許可,否則就一律非法。這算哪門(mén)子法制呢?過(guò)去教條主義動(dòng)不動(dòng)“拿本本來(lái)”,現(xiàn)在動(dòng)不動(dòng)“拿法律條條來(lái)”,要是僵化成“不看黃歷不出門(mén)”,談什么創(chuàng)新社會(huì),豈不讓人哈哈大笑、一哄而散?

這一點(diǎn)值得強(qiáng)調(diào),因?yàn)橹袊?guó)轉(zhuǎn)型還遠(yuǎn)未完成。為什么當(dāng)年小崗村要改革,還不是原有體制不管農(nóng)民的飯,卻死死管住農(nóng)民的手和腳。改革就是突破:讓農(nóng)民放開(kāi)手腳自己管飯行不行?實(shí)踐證明行,于是改革延伸到非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,國(guó)家也包不了所有人就業(yè),讓人家自由創(chuàng)業(yè)、辦廠、經(jīng)商、務(wù)工,不就得了?結(jié)果走出一條康莊大道。現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)大有成就,千萬(wàn)不要走回頭路,不管飯卻管頭管腳,動(dòng)不動(dòng)把法無(wú)禁止之事,隨隨便便就宣布為不合法。

按上述認(rèn)識(shí),2012年出現(xiàn)在中國(guó)街頭的網(wǎng)約車(chē),打從誕生之日就合法。那么,四年后政府相關(guān)部委出臺(tái)的《暫行管理辦法》,又有什么意義?我以為,這部管理法規(guī)的作用,在于“明確網(wǎng)約車(chē)合法,并在明確合法的基礎(chǔ)上,實(shí)施規(guī)范管理”。

為什么“本來(lái)合法”還要疊床架屋,再來(lái)一個(gè)“明確合法”呢?答案是國(guó)情使然。畢竟中國(guó)走法治之路,滿打滿算還是初級(jí)階段?!胺o(wú)禁止則可為”對(duì)很多人來(lái)說(shuō)陌生非常、疑慮重重。人們似乎更習(xí)慣“宣布合法才可為”,甚至還有人相信“說(shuō)合法也不一定可為”。如此現(xiàn)實(shí)面前,“本來(lái)合法”再加一個(gè)“明確合法”,恐怕就不是多余的。

更重要的是,對(duì)于網(wǎng)約車(chē)這樣一個(gè)在很短時(shí)間就迅速成長(zhǎng)的新產(chǎn)業(yè),確有規(guī)范管理的需要。是的,不是所有合法行為都需要專(zhuān)門(mén)的管理規(guī)范。大量日常生活中的事情,諸如鄰居家的電視機(jī)可以開(kāi)多大聲響、大媽們的廣場(chǎng)舞可以跳到多晚、你的舊自行車(chē)愿意賣(mài)給誰(shuí)、我送朋友或朋友的朋友上機(jī)場(chǎng)可不可以收點(diǎn)人情,都合法,但又都無(wú)須出臺(tái)什么管理規(guī)范。那些日常行為——加起來(lái)總量也蠻可觀——靠道德、習(xí)俗和社區(qū)民約調(diào)節(jié)就好,實(shí)在鬧出大件事的,一般民法準(zhǔn)則也足以應(yīng)付。

網(wǎng)約車(chē)不是這類(lèi)事務(wù)。她新穎,應(yīng)用最新潮的移動(dòng)互聯(lián)技術(shù),令很多人懵懵懂懂,知其然不知其所以然。她具有極強(qiáng)的網(wǎng)路效果,一旦越過(guò)臨界點(diǎn),能夠迅速集結(jié)超量供需方。她活躍在大都市和中心城鎮(zhèn),人群密集于狹小空間,交互頻率高,外部影響大。她還占用城鎮(zhèn)街道,那是一種在利用上忙閑極度不均的公地,帶來(lái)資源爭(zhēng)用的若干特別問(wèn)題。當(dāng)然,網(wǎng)約車(chē)并非在一片空白中橫空出世,她自呱呱落地之日,就挑戰(zhàn)早已在位的傳統(tǒng)出租車(chē),要?jiǎng)尤思业哪汤摇?

具有以上未加完整刻畫(huà)特點(diǎn)的網(wǎng)約車(chē),僅有合法地位是不夠的。實(shí)踐很快帶出新問(wèn)題:在網(wǎng)約車(chē)行業(yè)內(nèi)外,一種合法的自由會(huì)不會(huì)影響、妨礙、甚至侵犯其他相關(guān)方也具有正當(dāng)合法性的自由?在經(jīng)驗(yàn)上,市政管理機(jī)關(guān)與網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、平臺(tái)與司機(jī)、司機(jī)與乘客、網(wǎng)約車(chē)與爭(zhēng)搶街道資源的其他出行業(yè)務(wù)之間,一種自由常常與其他自由處于磕磕碰碰的狀態(tài)。

在學(xué)理上,人們一般同意法律要保護(hù)的是不侵犯他人合法自由的自由。這當(dāng)然沒(méi)錯(cuò)。問(wèn)題是在真實(shí)世界,究竟什么才叫一種自由侵犯或沒(méi)有侵犯他人自由,并不容易界定。尤其法經(jīng)濟(jì)學(xué)達(dá)到了科斯于 1960年發(fā)表大文的思想高度——所有權(quán)利侵犯問(wèn)題都具有某種雙向性——對(duì)這個(gè)難題的回答,就不能不從追求本質(zhì)合理性,轉(zhuǎn)向更多依賴(lài)程序合理性。

網(wǎng)約車(chē)四年來(lái)的實(shí)踐,要求明確合法,也要求形成一套管理規(guī)范,以確保這項(xiàng)中國(guó)人出行方面的重大創(chuàng)新,在經(jīng)歷爭(zhēng)議和種種磨合之后,轉(zhuǎn)為日常生活里平平穩(wěn)穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)?!稌盒泄芾磙k法》應(yīng)運(yùn)而生,難怪主要輿論對(duì)此紛紛點(diǎn)贊和表示歡迎。剛才兆豐在評(píng)論中,仔細(xì)對(duì)比《暫行管理辦法》與 10個(gè)月前《征求意見(jiàn)稿》之間的區(qū)別,諸如肯定了“政府監(jiān)管平臺(tái)、平臺(tái)管理司機(jī)”、刪除數(shù)量管制和價(jià)格管制、取消簽訂強(qiáng)制性勞動(dòng)合約、刪除“不得占有市場(chǎng)支配地位”等等,認(rèn)為新規(guī)“作為世界范圍內(nèi)首個(gè)國(guó)家級(jí)網(wǎng)約車(chē)法規(guī)”,“必將在科技商業(yè)史上留下一頁(yè)”。當(dāng)然也有擔(dān)心,主要是網(wǎng)約車(chē)如何在 2800個(gè)地方完成注冊(cè),以及在眾多地方的落實(shí)過(guò)程中,會(huì)不會(huì)變相實(shí)施不當(dāng)管制和過(guò)度管制,妨礙公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。


由于涉及城市政府在改革和創(chuàng)新中的作用,我想再作點(diǎn)說(shuō)明。2015年在上海討論首個(gè)中國(guó)城市承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)合法地位的經(jīng)驗(yàn),以及 10個(gè)月前在朗潤(rùn)園討論征求意見(jiàn)稿,我都主張把如何規(guī)范對(duì)網(wǎng)約車(chē)的管理,明確為城市事權(quán),建議中央部委定出若干指導(dǎo)原則之后,主要由城市政府來(lái)承擔(dān)實(shí)施具體規(guī)范的責(zé)任。

強(qiáng)調(diào)城市事權(quán)的出發(fā)點(diǎn),是隨著城際軌道交通的發(fā)展,新老出租車(chē)基本都成為城市內(nèi)部事務(wù),不需要跨城市、更不需要全國(guó)性管理規(guī)范。更重要的是,上文所述如何劃定多種自由權(quán)利之間的恰當(dāng)界線,是一件細(xì)活。在各具特點(diǎn)、差異甚大的幾百個(gè)中國(guó)城市各自的經(jīng)驗(yàn)與信息基礎(chǔ)上,網(wǎng)約車(chē)才可能在整體城市交通、出行格局中得到合理處理。

官僚主義不作為、審批權(quán)力尋租之類(lèi),總存在。因此中央的指導(dǎo)原則和在正確原則下自上而下的督辦、推動(dòng)不可或缺。另外,城市間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,在解決打車(chē)難、出行難、回應(yīng)當(dāng)?shù)毓婈P(guān)切等方面,各地政府面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力也將推動(dòng)新政落地?,F(xiàn)在快遞遍布的地方,早就不止 2800個(gè)行政單位了吧?非要與快遞過(guò)不去,有那么蠢的嗎?

把幾面都看到,我們至少可以說(shuō),細(xì)節(jié)里固然藏有魔鬼,但也藏有天使。總可以努力一把,爭(zhēng)取讓天使降服更多的魔鬼,創(chuàng)造更多管用的經(jīng)驗(yàn)。還是那句話,未來(lái)到底怎么樣,取決于各方的行動(dòng)。


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