作為農(nóng)村金融改革的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，農(nóng)地抵押即將迎來(lái)頂層設(shè)計(jì)。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，由央行牽頭起草的農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)指導(dǎo)方案目前已經(jīng)上報(bào)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，有望近期出臺(tái)。

在自主自愿風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，方案對(duì)于試點(diǎn)沒(méi)有數(shù)量限制，各地以縣為單位提出申請(qǐng)向央行備案，鼓勵(lì)產(chǎn)糧大縣優(yōu)先申報(bào)。今后在試點(diǎn)地區(qū)，針對(duì)農(nóng)地抵押的部分現(xiàn)行法律限制將被突破。

報(bào)道還援引專家觀點(diǎn)稱，此次指導(dǎo)方案最大的意義在于明確了試點(diǎn)地區(qū)可以暫時(shí)突破法律限制，具體到是哪些法律條文可以突破，之后將會(huì)下發(fā)進(jìn)一步的文件進(jìn)行詳解。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文此前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)表示，典型案例就是上海自貿(mào)區(qū)，靠立法機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)在一定范圍進(jìn)行授權(quán)，同意在特定地區(qū)不實(shí)行部分法律的部分條款。如果試點(diǎn)效果好就是未來(lái)修法的重要依據(jù)，如果效果不好就退回去，再想其他辦法。

目前的局面是國(guó)家政策和現(xiàn)行法律“打架了”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有超過(guò)20個(gè)省份的相關(guān)地區(qū)正在開展試點(diǎn)。但開展該項(xiàng)業(yè)務(wù)的地區(qū)，都或多或少因?yàn)榉?、政策的現(xiàn)實(shí)阻礙而面臨重重困難。因?yàn)橐七M(jìn)這項(xiàng)工作，涉及的一系列法律法規(guī)都有待修改，包括《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等。目前，這些法律規(guī)定農(nóng)村土地的使用權(quán)不能出讓、出租或抵押和擔(dān)保，直接導(dǎo)致相關(guān)工作不能合法開展。在相關(guān)條款尚未修改的情況下，一旦當(dāng)事人之間發(fā)生抵押權(quán)糾紛，將面臨抵押權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

而2014年中央一號(hào)文件明確，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。不久前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，也提出要按照全國(guó)統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)。

一位了解農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的地方銀監(jiān)局人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》說(shuō)，由于法律障礙沒(méi)有突破，實(shí)際上農(nóng)地和宅基地等在市場(chǎng)上不能實(shí)現(xiàn)完全自由地流通，因此風(fēng)險(xiǎn)通道實(shí)際上沒(méi)有打開，銀行對(duì)發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款積極性不是很高?！按蟛糠帚y行放貸都是通過(guò)和擔(dān)保公司合作，但除非是政策性的擔(dān)保公司，否則一般的擔(dān)保公司也是不愿意介入的?！彼寡?，除此之外，在農(nóng)村，很多土地的流轉(zhuǎn)并非通過(guò)正規(guī)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，而是私下流轉(zhuǎn)，這中間經(jīng)常會(huì)發(fā)生“扯皮”的事，因此也會(huì)影響貸款發(fā)放，挫傷銀行的積極性。

此次上報(bào)深改組的試點(diǎn)方案提出，債務(wù)到期后，借款人如不履行還款，金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利的前提下，可依法采取多種方式進(jìn)行處置。而這也是一直以來(lái)業(yè)內(nèi)人士討論的焦點(diǎn)：當(dāng)出現(xiàn)壞賬時(shí)，該如何更好地保證金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民雙方的應(yīng)有權(quán)利。

“在實(shí)際操作中，現(xiàn)在用于抵押的更多是一種用益物權(quán)，根據(jù)土地一年能產(chǎn)出多少糧食、有多少價(jià)值來(lái)抵押，所以水田和旱地的抵押價(jià)值是不同的?！庇斜O(jiān)管層人士表示，無(wú)論是承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，都只是細(xì)分產(chǎn)權(quán)，而不是一個(gè)完整的可用于抵押的產(chǎn)權(quán)，這才是現(xiàn)在處置不良資產(chǎn)時(shí)面臨的最大挑戰(zhàn)。

此外，農(nóng)地抵押融資還涉及到對(duì)農(nóng)地進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。當(dāng)前，我國(guó)還沒(méi)有專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制及評(píng)估規(guī)則。

同時(shí)，在已經(jīng)開展試點(diǎn)的地區(qū)也發(fā)現(xiàn)了一些農(nóng)地抵押融資難題。據(jù)新華網(wǎng)，早在2012年3月就開始開展試點(diǎn)的安徽省合肥市長(zhǎng)豐縣農(nóng)委農(nóng)經(jīng)科科長(zhǎng)胡傳排說(shuō)，農(nóng)地抵押貸款難以擴(kuò)張的原因在于，它仍然是一種“信用貸款”，這種抵押解決不了銀行風(fēng)險(xiǎn)：比如借貸農(nóng)戶虧損了、跑路了，銀行手上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也很難馬上再流轉(zhuǎn)，即使流轉(zhuǎn)掉，也難抵貸款。

《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》在今年2月初的報(bào)道中總結(jié)成都試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)稱，貸款周期長(zhǎng)、金額低，還貸周期短，成為制約農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款推廣的主要原因。