在中國建立普惠式金融服務的主要任務，就是為傳統(tǒng)金融機構(gòu)服務覆蓋不到的小農(nóng)戶和貧困地區(qū)提供享受金融服務的機會。最近，浙江麗水農(nóng)村金融試點便是推動農(nóng)村普惠金融的新里程碑。

　　改革的成績與不足

　　與十年前相比，我國農(nóng)村金融已經(jīng)有了顯著改善。最近，筆者到山西、內(nèi)蒙、成都等地調(diào)研，盡管那里的農(nóng)村金融發(fā)展還不盡如人意，但是，農(nóng)信社、郵儲銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)業(yè)銀行(2.58,0.00,0.00%)以及小額貸款公司等各種機構(gòu)的業(yè)務已深入到了鄉(xiāng)村，并形成一定的競爭格局。需要融資的農(nóng)民，至少是農(nóng)業(yè)大戶，已經(jīng)有一定的融資選擇機會。而幾年前，這些地區(qū)的農(nóng)戶在這些機構(gòu)中幾乎貸不到款。

　　從宏觀層面上看，農(nóng)信社的改制與農(nóng)商行的發(fā)展，使農(nóng)信社的不良貸款大大減少；農(nóng)村金融機構(gòu)在很多省市都成了當?shù)刈畲蟮?，甚至是利潤最高的金融機構(gòu)。根據(jù)銀監(jiān)會的最新資料，截至2012年6月末，金融機構(gòu)農(nóng)戶貸款余額34840億元，比2007年末增長160%，占涉農(nóng)貸款的比例達21.4%。最近，銀監(jiān)會對農(nóng)村金融又接連推出好幾項新政，從農(nóng)村中小金融機構(gòu)進入社區(qū)，到實施陽光信貸工程、富民惠民金融創(chuàng)新工程，再到農(nóng)戶貸款的管理都做出了一系列新的規(guī)定。這標志著新一輪的農(nóng)村金融發(fā)展與改革正在醞釀中。

　　盡管我國農(nóng)村金融已經(jīng)有了巨大改變，但在普惠性方面還有很長路要走。

　　對于需求金額較少，又沒有什么抵押品的小農(nóng)戶以及貧困地區(qū)的農(nóng)戶，盡管各個金融機構(gòu)也采取了信用村、信用戶、惠農(nóng)卡、五戶聯(lián)保、公務員擔保等各種方式來解決小農(nóng)戶貸款的問題，但往往是開始時轟轟烈烈，規(guī)模一大就難免出點問題。對于這些機構(gòu)，上述項目本來就如同雞肋，一旦出了點問題，正好有借口大幅縮減規(guī)模，直到剩下一個架子擺在那里。對于小農(nóng)戶來說，通常是發(fā)卡、評戶時的聲勢不小，但等真需要錢時，則面臨各種新規(guī)定和繁雜的手續(xù)，最后真正得到貸款的并不多。

　　核心問題還是老問題：給小農(nóng)戶發(fā)放小額貸款不賺錢，或者說是沒有貸給龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶賺的錢多。在貸款規(guī)模有限、人手有限的情況下，特別是在商業(yè)利益、機構(gòu)績效考核的壓力下，小農(nóng)戶貸款被擠壓是不可避免的事。

　　因此，如何加強普惠性是農(nóng)村金融改革的重點和難點。

　　如何加大普惠性？

　　要加強農(nóng)村金融的“普惠”性，就要建立一些新機制，推著、拉著、逼著農(nóng)村金融機構(gòu)為小農(nóng)戶服務。筆者建議：

　　首先，要重建草根的農(nóng)村合作金融體系。目前的農(nóng)村信用社已經(jīng)大體上脫離了真正的合作機制，現(xiàn)有農(nóng)信社中的大部分將會組建成股份制的農(nóng)村商業(yè)銀行。一部分機構(gòu)即使還保留農(nóng)村信用社的牌子，其股權機制也將通過引進新的優(yōu)質(zhì)股東，從資格股向投資股轉(zhuǎn)化，失去了合作金融的內(nèi)核。

　　從日、韓、中國臺灣等地的農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗來看，農(nóng)村不但需要商業(yè)化的金融機構(gòu)，也需要能扎根于基層的真正的農(nóng)村金融合作機構(gòu)。小農(nóng)戶數(shù)量大，情況復雜，很多農(nóng)戶住家偏遠，商業(yè)化的農(nóng)村金融機構(gòu)的信息采集與運營成本太高。因此，重構(gòu)草根的合作金融機構(gòu)與體系，應該被決策者提到農(nóng)村金融改革的議事日程上。

　　這些農(nóng)民自己組織、自己管理的新合作信用社，能夠起到金融服務零售機構(gòu)的作用，由它們直接對接小農(nóng)戶提供金融零售服務。改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行等現(xiàn)有農(nóng)村金融機構(gòu)，則可以給這些農(nóng)民信用合作社批發(fā)存款與貸款。

　　然而，對這樣的農(nóng)村資金合作組織要進行嚴格的監(jiān)管。最近江蘇灌南縣四家農(nóng)民資金互助合作社上億元資金被挪用一案表明，即使是農(nóng)村合作組織，也要有規(guī)范的運營規(guī)則，也要有嚴格的外部監(jiān)管。對這些問題，我們是因噎廢食，一出問題就把農(nóng)村合作資金組織都關掉，還是建立一個嚴格的監(jiān)管制度與機構(gòu)，讓其健康發(fā)展，是兩種截然不同的態(tài)度。

　　一些人總以基層監(jiān)管能力不足的理由來阻止草根農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展。筆者的觀點是，如果監(jiān)管不足已成為阻礙農(nóng)村普惠式金融發(fā)展的因素，有關部門就應該在基層增加監(jiān)管人手，同時加強對他們的培訓，以提升監(jiān)管能力。不能因為一個縣缺幾個金融監(jiān)管人員，就讓幾十萬農(nóng)民享受不到金融服務。這個問題已經(jīng)探討多年，不應再拖延下去。

　　第二，引進一些民間以扶貧、支農(nóng)為目的的社會投資型的小額貸款機構(gòu)與社會公益機構(gòu)。國際與國內(nèi)的經(jīng)驗都證明，對于普惠式金融，不能完全依靠商業(yè)機構(gòu)。

　　一批學者和企業(yè)家正在山西省永濟市與成都市大邑縣進行不以盈利最大化為目標的小額貸款公司試驗。貸款客戶全部為農(nóng)戶，貸款金額少則一兩千元，最多三萬元。類似的機構(gòu)已在一些地方存在了很長時間。

　　但此類機構(gòu)的進一步發(fā)展卻遇到瓶頸。

　　一是后續(xù)資金不足。其成立時大多由國際組織或地方政府提供部分啟動資金，此后便很少能從這些資助者中得到持續(xù)投資，而其又缺乏從其他金融機構(gòu)得到批發(fā)貸款的機會。

　　二是存在稅收歧視。盡管小額貸款公司從事的是金融業(yè)務，但卻要按一般公司標準上稅，從而加大了稅務負擔。目前，各地對商業(yè)銀行、農(nóng)信社、郵儲銀行等從事小農(nóng)戶貸款業(yè)務提供了很多扶持政策，但對同樣從事這些業(yè)務的小額貸款公司和公益機構(gòu)卻沒有優(yōu)惠。

　　三是不能利用現(xiàn)有的征信系統(tǒng)。這些機構(gòu)的貸款資料不能進入國家的征信系統(tǒng)，它們也不能通過征信系統(tǒng)查詢貸款客戶的資料。這就大大增加了其信貸業(yè)務的調(diào)查成本。

　　經(jīng)過十多年的考驗，這些公益性與準公益性的小額貸款機構(gòu)能夠在沒有很多政策支持，甚至是沒有名份的條件下，艱難地活下來，這說明其提供的服務契合了農(nóng)村的實際金融需求，它們的模式與機構(gòu)是很有生命力的。因此，在國家金融體系建設中，應可以考慮由它們?nèi)コ袚徊糠?特別是那些商業(yè)銀行不愿意參與的)貧困地區(qū)小農(nóng)戶貸款的零售業(yè)務，可以通過農(nóng)村金融機構(gòu)給其批發(fā)貸款的合作方式進行。比如，通過招標的方式，由商業(yè)銀行或國家開發(fā)銀行給運營好的小額貸款公司提供批發(fā)貸款，必要時國家可對貧困地區(qū)與貧困戶的貸款給予部分擔保。

　　第三，對從事小農(nóng)戶貸款的農(nóng)村金融機構(gòu)，國家應給予更多的政策優(yōu)惠。經(jīng)濟學理論告訴我們，市場不是萬能的，在一些領域有市場失敗。而小農(nóng)戶貸款、貧困地區(qū)的金融， 就是市場機制不靈的領域， 需要政府一定程度的有效干預。

　　要先解決農(nóng)村金融機構(gòu)在擴大小農(nóng)戶貸款時會增加不良貸款率的后顧之憂。在計算銀行的不良資產(chǎn)率時，可以考慮把小農(nóng)戶貸款與其他貸款的不良率用不同的方法分別計算。同樣，如果能在貸款額度、存款準備金、存貸差等方面對小農(nóng)戶貸款“網(wǎng)開一面”，與銀行的其他貸款分開處理，也可以減少銀行對小農(nóng)戶貸款的顧慮。

　　然后為鼓勵農(nóng)村銀行多向小農(nóng)戶貸款，還應該加快建立小農(nóng)戶貸款風險補償基金、制定風險補償發(fā)放的規(guī)則。加入一些激勵機制、補貼機制，就能使農(nóng)村銀行有更多的內(nèi)在動力來擴大對小企業(yè)的貸款。

　　第四，采用一定的行政手段，把對小農(nóng)戶貸款確立為金融企業(yè)應該履行的一部分社會責任。在泰國、印度等國就有這樣的規(guī)定，金融機構(gòu)要把一定比例貸款貸給農(nóng)戶等。當然，這一政策的制定要經(jīng)過認真調(diào)研，使之在企業(yè)可承受的范圍內(nèi)。

　　此外，監(jiān)管機構(gòu)應嚴格檢查，保證每個機構(gòu)都嚴格執(zhí)行相關政策。可以考慮建立每季度或每半年一次的信息公開與評比制度，通過社會的壓力，形成銀行間的競爭。

　　第五，以創(chuàng)新模式加快村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。我國推動普惠型金融發(fā)展的另一個重要機構(gòu)是村鎮(zhèn)銀行。由于目前規(guī)定村鎮(zhèn)銀行成立時需要一家商業(yè)銀行作為大股東牽頭，故其發(fā)展規(guī)模受到很大限制。很多商業(yè)銀行并不看好這一領域，只是象征性地辦幾家，以應付上級檢查。

　　最根本的辦法是取消現(xiàn)有金融機構(gòu)當大股東的限制。為了防范風險，可以從具備三年規(guī)范操作記錄、不良率低、真正服務農(nóng)戶的優(yōu)秀小額貸款公司中以及擔保公司中挑選一些機構(gòu)升格成村鎮(zhèn)銀行。有了這樣的正向激勵機制，農(nóng)村小額貸款公司可獲得更快發(fā)展。

　　最后，要加快普惠型農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。目前，我國農(nóng)業(yè)保險仍以商業(yè)性保險公司為主體。但由于給小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險的高成本、低收益與商業(yè)保險公司追求利潤率的市場化原則相悖，商業(yè)保險機構(gòu)大多積極性不高。因此，應考慮由國家組建一些不以營利為目的的政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，進行農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)品設計、管理和經(jīng)營。此類機構(gòu)應遵循政府主導和管理、市場化經(jīng)營的運作模式，支持與監(jiān)督基層農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，并作為最后保險人接受基層保險機構(gòu)的分保。同時，應把信用合作機構(gòu)、小額貸款機構(gòu)等農(nóng)村金融機構(gòu)動員起來，承接商業(yè)及政策性農(nóng)業(yè)保險的零售工作。

　　中央財政與地方財政則要加大對農(nóng)業(yè)保險保費的補貼。對小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險，與小農(nóng)戶貸款一樣，給予特殊補貼；對從事小農(nóng)戶保險的機構(gòu)與險種，在補貼、稅收、再保險上都要給予特殊的優(yōu)惠安排。

　　作者為國務院參事、友成基金會常務副理事長