客戶：中國人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心 地點(diǎn)：北京市 - 北京 時(shí)間：2015/3/3 0:00:00 霧霾與經(jīng)濟(jì)到底有什么關(guān)系？最直接的聯(lián)系就是我國的霧霾和污染性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。什么是污染性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)？問題分為三類： 1.污染性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這主要是指我國的重工業(yè)占經(jīng)濟(jì)的比重過高。在大國當(dāng)中，我國的重工業(yè)占比是最高的，而重工業(yè)單位產(chǎn)出導(dǎo)致的空氣污染為服務(wù)業(yè)的9倍。 2.污染性的能源結(jié)構(gòu)。這指的是煤炭一次能源消費(fèi)的比中。我國常規(guī)煤炭占到能源消費(fèi)的比例67%，清潔能源占比只有13%，為發(fā)達(dá)國家占比的1/3到1/4，這是導(dǎo)致霧霾的一個(gè)重要因素。給定同樣的當(dāng)量，燃煤產(chǎn)生的空氣污染為清潔能源的十倍。 3.污染性的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，這里指的是清潔出行的比例和公路出行的比例。我國城市當(dāng)中地鐵出行的比例僅為7%，93%的出行靠公路。給定同樣的運(yùn)輸量，私家車出行導(dǎo)致的空氣污染是地鐵的10倍。 用經(jīng)濟(jì)的手段治理霧霾不可或缺 關(guān)于霧霾治理，至少有幾十件事情要做，已經(jīng)規(guī)劃的措施當(dāng)中大部分是末端治理，比如脫硫脫銷、提高油品質(zhì)量、強(qiáng)化對尾氣排放的控制、對VOC和其他工業(yè)粉塵與建筑揚(yáng)塵的控制等。如果這些末端都做到位，我們的研究估計(jì)，與2012年的水平相比，每噸燃煤排放的PM2.5可以降低70%，每輛汽車的單位公里排放可以下降78%，單位產(chǎn)出的工業(yè)與建筑業(yè)排放可以下降80%。換句話說，末端治理可以講單位經(jīng)濟(jì)活動量的排放強(qiáng)度降低70%以上。 這些降幅聽上去很讓人興奮，但是，如果經(jīng)濟(jì)總量每年增長7%左右，10年就一番，那么在污染性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不變的情況下，煤炭消費(fèi)和汽車消費(fèi)的快速增長和污染性的工業(yè)、建筑業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動量的大幅會抵消大部分末端治理帶來的減排效應(yīng)。因此，要將霧霾降低到我們預(yù)期的目標(biāo)（從2013年的全國城市平均65，降低到2030年的30），必須大力度地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，而這些調(diào)整必須要靠經(jīng)濟(jì)和金融政策。 對于證實(shí)這個(gè)觀點(diǎn)，我們做了一個(gè)PM2.5減排的數(shù)量模型，來定量估算各類末端治理措施和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整對降低霧霾的作用。我的書中有這個(gè)模型的所有細(xì)節(jié)。這個(gè)模型定量估算的結(jié)果是，即使末端治理措施用到了極致，但由于經(jīng)濟(jì)總量的大幅上升，在缺乏結(jié)構(gòu)調(diào)整的情況下，2030年全國城市的PM2.5水平仍然將高達(dá)46，遠(yuǎn)超過30的目標(biāo)。換句話說，從2013年到2030年，如果僅僅依靠末端治理，只能達(dá)到PM2.5減排目標(biāo)的一半，另外一半必須靠結(jié)構(gòu)調(diào)整。 所謂結(jié)構(gòu)調(diào)整，具體的內(nèi)容包括GDP當(dāng)中的工業(yè)建筑比重的下降，能源結(jié)構(gòu)中清潔能源比重的上升，交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)中地鐵出行比例的上升。在2030年前，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，我們預(yù)計(jì)第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重需要降低9個(gè)百分點(diǎn)；從能源結(jié)構(gòu)來看，清潔能源占比需要上升30多個(gè)百分點(diǎn)；從城市交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)來看，軌道交通占比應(yīng)該至少提高20多個(gè)百分點(diǎn)。在交通運(yùn)輸方面，結(jié)構(gòu)變化的目標(biāo)要求控制汽車保有量的增長，而地鐵的總里程則要大幅度的提高。我們預(yù)計(jì)在2013年--2020年間，地鐵總里程應(yīng)該上升4倍，此后十年地鐵總里程要增長230%。 霧霾問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析 前面講到，導(dǎo)致霧霾的一個(gè)重要的原因是因?yàn)槲覀兊奈廴拘偷漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。那么，為什么會出現(xiàn)這種污染性的結(jié)構(gòu)問題？背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)動力、機(jī)制是什么？ 我認(rèn)為有三大方面的原因：第一，政府對市場的扭曲，第二是市場的失靈，第三是消費(fèi)者和投資者對企業(yè)消費(fèi)缺乏社會責(zé)任感。 第一，政府對市場的扭曲。我舉三個(gè)例子。 1、工業(yè)用地價(jià)格過低。我國工業(yè)用地的價(jià)格是商業(yè)用地價(jià)格的1/8，這個(gè)比例是其他國家的1/2到1/3，非常的便宜。如果工業(yè)用地太便宜，自然會激勵(lì)工業(yè)的過度發(fā)展。為什么這么便宜？這跟歷史上地方政府的GDP導(dǎo)向有關(guān)系，GDP跟政績、升遷都有關(guān)系，這種激勵(lì)機(jī)制下，大量的土地被廉價(jià)提供給工業(yè)。 2、服務(wù)業(yè)稅負(fù)過高。我們做了不同產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)總稅負(fù)和間接稅負(fù)的比較，發(fā)現(xiàn)很多的服務(wù)業(yè)行業(yè)當(dāng)中稅負(fù)比工業(yè)高。如果稅負(fù)太高，資源就不愿意流向低污染的服務(wù)業(yè)，而過多的留在高污染的工業(yè)行業(yè)。 3、服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入被過度管制。大家都能夠感覺到，在教育、衛(wèi)生、金融這些低污染的服務(wù)行業(yè)，你要成立一個(gè)新的民營機(jī)構(gòu)非常困難的。前一段有人討論放開民營醫(yī)院等，看來這個(gè)進(jìn)展也不如人意。 第二，市場失靈。市場失靈在所有的國家都會發(fā)生，在中國也不例外。舉一個(gè)具體的例子，如果是一個(gè)燃煤的企業(yè)，會對周邊的地區(qū)產(chǎn)生污染，導(dǎo)致對人體健康的影響。盈利的好處是企業(yè)自己得的，但污染則所有人一起承擔(dān)，這是典型的外部性沒有被內(nèi)生化的例子。這種外部性會導(dǎo)致它過度燃煤，或者過度使用污染性的能源。駕車也是這樣，你自己開車很舒適，但是你同時(shí)導(dǎo)致了對周邊地區(qū)污染，降低了其它人的壽命，由于駕車者不考慮這種負(fù)面的外部性，他會過度買車、過度用車。 霧霾還有很強(qiáng)的跨區(qū)域的外部性?？鐓^(qū)域的外部性指的是不光對你的鄰居產(chǎn)生影響，霧霾可以漂流到對兩百里、三百里意外的地區(qū)。專家對北京做過一個(gè)分析，發(fā)行40%的霧霾來自于周邊地區(qū)，其中相當(dāng)一部分來自于河北。由于霧霾所產(chǎn)生的負(fù)外部性的很大一部分是由外地居民來承受，本地燃煤者又不充分考慮這種跨區(qū)域的外部性，就會使得他在本地過度燃煤。 第三，企業(yè)和消費(fèi)者缺乏社會責(zé)任感。這一點(diǎn)在傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中是沒有考慮的。在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，企業(yè)唯一的目標(biāo)就是利潤最大化，對別人產(chǎn)生什么負(fù)面影響不在意，消費(fèi)者唯一的目標(biāo)是要使自己的效用最大化，只要我吃得開心、玩得開心、消費(fèi)的開心就可以了，對別人的負(fù)面影響不考慮。但是，一些國家的實(shí)踐表明，他們正在逐步在改變這些企業(yè)和消費(fèi)者的行為（或目標(biāo)函數(shù)），即企業(yè)是可以在追求利潤的同時(shí)考慮社會責(zé)任的，消費(fèi)者也是可以多花一些錢來消費(fèi)綠色產(chǎn)品的。企業(yè)和消費(fèi)者的環(huán)境保護(hù)意識和社會責(zé)任感是可以培育的。 如果提高了消費(fèi)者和企業(yè)的綠色偏好，或者說增加了他們的社會責(zé)任感，我們用經(jīng)濟(jì)學(xué)可以證明，這相當(dāng)于政府給了綠色產(chǎn)業(yè)一個(gè)補(bǔ)貼，從而通過發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)來幫助降低霧霾。關(guān)鍵在與怎么建立一套新的體制和機(jī)制，來解決政府對市場的扭曲、市場的失靈、企業(yè)和消費(fèi)者的偏好問題。 經(jīng)濟(jì)與金融政策方面的九點(diǎn)建議 下面是我提出的經(jīng)濟(jì)與金融政策方面的九點(diǎn)建議，具體因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，我就不詳細(xì)展開了，然后花點(diǎn)時(shí)間多講講綠色金融政策。 前面兩點(diǎn)針對政府扭曲市場所做的政策建議： 1、改革導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格過低的體制。要讓土地供給中工業(yè)用地的占比降下來，讓它工業(yè)用地變得更加的稀缺，稀缺之后工業(yè)用地價(jià)格會上去，會逐步弱化工業(yè)投資的沖動。相應(yīng)地，如果商業(yè)用地、住宅用地比重上升的話，成本下降就可以刺激低污染的服務(wù)業(yè)行業(yè)較快的發(fā)展。 2、糾正間接稅稅負(fù)在行業(yè)間的扭曲。這主要指一些服務(wù)業(yè)行業(yè)稅負(fù)過高的問題，在今后一段時(shí)間營改增當(dāng)中應(yīng)該得到一定的糾正。營改增還沒有完成，一些服務(wù)業(yè)還在設(shè)計(jì)稅率的過程當(dāng)中，對稅率的設(shè)計(jì)必須要考慮到推動經(jīng)濟(jì)向綠色轉(zhuǎn)型的要求，即應(yīng)該讓服務(wù)業(yè)的稅負(fù)下降，從而引導(dǎo)資源流出高污染的制造業(yè)行業(yè)，進(jìn)入低污染服務(wù)業(yè)。 一下講的第3至9點(diǎn)的大部分都是要為了解決市場失靈的問題，其中有一些，尤其是最后一點(diǎn)，也有助于解決企業(yè)和消費(fèi)者的偏好問題。 3、提高煤炭資源稅的稅率。如果煤炭生產(chǎn)者、消費(fèi)者不考慮對其它地區(qū)和其它人的外部效應(yīng)，怎么樣糾正他的行為？就是要把生產(chǎn)和消費(fèi)煤炭的成本提高，從而遏制過度燃煤的沖動。提高煤炭的的資源稅是一個(gè)辦法。我們兩年前提的建議是將這個(gè)資源稅的稅率提高到5%，最近已經(jīng)出臺了政策，允許地方在在2%-10%之間確定稅率，這個(gè)改革在進(jìn)行中。 4、大幅提高排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，開征碳稅。只要你排污的話，就應(yīng)該付出足夠的代價(jià)，使得你有動力去安裝和使用脫硫脫硝等治理污染的設(shè)備。過去的排污費(fèi)太低，使得有一些企業(yè)，裝了脫硫脫硝的裝置也不愿意開。碳稅在未來幾年也應(yīng)該啟動。 5、大幅提高對清潔能源的補(bǔ)貼。對污染征收的更多的稅費(fèi)，這些收入應(yīng)該用來干什么？就應(yīng)該做補(bǔ)貼清潔能源等推動綠色轉(zhuǎn)型的事。我寫這本書的時(shí)候，我國政府對清潔能源的補(bǔ)貼占GDP比重是德國的1/3，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其它發(fā)達(dá)國家的補(bǔ)貼水平。這個(gè)比例應(yīng)該在今后一段時(shí)間大幅度的提高。 6、在主要城市實(shí)行汽車拍照拍賣制度或擁堵費(fèi)。只有這樣才能限制住私家車過度增長的趨勢。過去十幾年的大部分時(shí)間我國只有上海一個(gè)地方搞汽車牌照拍賣制度。上海與北京的人口差不多，但汽車比北京少一半，上海的PM2.5水平比北京低30%。最近天津、廣州、深圳都搞了汽車牌照拍賣，有的是混合型拍賣制度的，一半是拍賣，一半是搖號，但與不限制和純搖號制度相比都是一大進(jìn)步。為什么拍賣制度可以將污染的外部性內(nèi)生化？比如上海一個(gè)牌照8萬、9萬，這些就是駕車人支付的他導(dǎo)致的污染和擁堵的成本，迫使他充分考慮到開車的負(fù)外部性，這樣就抑制他買汽車、駕車的沖動。而且牌照拍賣可以收到很多錢，上海一年可以收到70億的牌照拍賣費(fèi)，可以用來搞清潔能源、清潔交通等等。 7、改革軌道交通的融資體制。建地鐵面臨的最大瓶頸就是錢，以前融資靠政府或者融資平臺，向銀行和信托借錢，以后會越來越困難，因?yàn)檎?cái)力有限的，而融資平臺負(fù)債率很高，43號文又加大了平臺在無擔(dān)保情況下向銀行借錢的難度。未來就必須要創(chuàng)新，用新的辦法讓他們?nèi)诘藉X，來支持地鐵這樣清潔交通項(xiàng)目的快速發(fā)展。尤其是要加大債券市場對清潔交通項(xiàng)目的支持，鼓勵(lì)用企業(yè)債、公司債的形式融資。在發(fā)行主體的財(cái)務(wù)指標(biāo)不具備，不能以公司為主體發(fā)債的情況下，應(yīng)該考慮試點(diǎn)綠色項(xiàng)目收益票據(jù)，以項(xiàng)目未來營運(yùn)收益作為還本付息的基礎(chǔ)。另外，還要加大推動PPP模式的力度，引入民間資金進(jìn)入軌道交通領(lǐng)域。 8、建立PM2.5減排區(qū)域間補(bǔ)貼機(jī)制。這就是要解決前面講到跨區(qū)域霧霾外部性的問題。 北京出錢補(bǔ)貼河北減排更劃算有效 還是舉河北和北京的例子，霧霾有1/4會飄到200--300公里之外的地方，所以很多河北的霧霾會飄到北京來。而且河北相對比較窮，沒有足夠的財(cái)力去治理霧霾，或者至少沒有財(cái)力像你所想象的這么大力度的去治理霧霾。而在北京，脫硫脫硝這類低成本的治理霧霾的工作都已經(jīng)基本做到位了，靠別的辦法在本地減排成本就很高。比如說你補(bǔ)貼電動車，要達(dá)到同樣的減排效果，比在河北搞脫硫脫硝的成本要高幾十倍。也就是說，在北京減排的資金使用效率，遠(yuǎn)低于用同樣的價(jià)錢在河北治理霧霾帶給北京的好處。如果把北京用于本地減排的一部分錢，到河北去減排，對北京的好處遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于北京在本地減排所帶來的好處。這就要求設(shè)計(jì)一個(gè)區(qū)域間的補(bǔ)償機(jī)制，即讓北京出錢來補(bǔ)貼河北減排。在這樣的機(jī)制下，北京花同樣的錢，可以得到更好的減排效果。 9、建立綠色金融政策體系。關(guān)于這個(gè)話題，內(nèi)容很多，我在下一節(jié)當(dāng)中展開講。 綠色金融政策體系 我國污染型產(chǎn)業(yè)比重過大的另一面，是綠色產(chǎn)業(yè)供給不足。比如我國人均的清潔能源供給只是加拿大、俄國的1/10。我國人均地鐵長度（清潔交通工具）也是一些國家的1/10。這些都說明我們對綠色產(chǎn)業(yè)的投入太少。 為什么出現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)投資太少，污染性行業(yè)投資過多的情況呢？就在于目前的價(jià)格體系下沒有足夠的激勵(lì)機(jī)制，讓資金退出污染型行業(yè)，讓資金進(jìn)入到綠色行業(yè)。 我國未來今后5年當(dāng)中，要達(dá)到減排的目標(biāo)，年均至少有2萬億以上的綠色投資的需求。但是政府預(yù)算只能拿出3千億左右投入到節(jié)能環(huán)保清潔能源的領(lǐng)域，也就是政府能拿出來的錢是我們差不多每年綠色投資的10%--15%，還有85--90%需要民間資本。民間資本在沒有足夠激勵(lì)情況下不愿意進(jìn)去，怎么辦？就需要建立綠色金融體系。這種體系會創(chuàng)造一種激勵(lì)，讓企業(yè)減少對污染型行業(yè)的投資，增加對綠色行業(yè)的投資。十八大三中全會強(qiáng)調(diào)要用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，綠色金融體系就應(yīng)該是這個(gè)制度的重要組成部分。 綠色金融體系應(yīng)該達(dá)到什么目的？我認(rèn)為，這個(gè)體系應(yīng)該形成三種機(jī)制來引導(dǎo)社會資金進(jìn)入綠色行業(yè)，抑制對污染性項(xiàng)目的投資：一是降低綠色項(xiàng)目的投資成本或提高其融資的可獲得性。比如說，原來融資是7%，我給你3%的貼息，降到4%了，回報(bào)率會提高，民企就愿意投資了；二是提高污染性項(xiàng)目的融資成本或融資難度；三是提高企業(yè)和消費(fèi)者的社會責(zé)任感，讓企業(yè)在同樣或類似回報(bào)率的項(xiàng)目中更傾向于投資綠色項(xiàng)目，讓消費(fèi)者更喜歡消費(fèi)綠色產(chǎn)品。比如，如果有很多消費(fèi)者處于綠色偏好喜歡買特斯拉汽車的，這些消費(fèi)者就是變相給了綠色企業(yè)一個(gè)補(bǔ)貼，效果相當(dāng)于政府給綠色企業(yè)的補(bǔ)貼。 國外的在過去幾十年當(dāng)中，發(fā)展了包括綠色貸款、綠色股權(quán)基金、綠色債券等、綠色保險(xiǎn)、綠色銀行在內(nèi)的各種綠色金融產(chǎn)品、融資渠道和綠色投資機(jī)構(gòu)，來支持綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。推動綠色金融有很多政策手段可以用，有一些是財(cái)政的，有一些是金融的，有一些是法律的。許多國際上的成功經(jīng)驗(yàn)都值得我們借鑒。 在我和李治國教授的書中，我提出了九條關(guān)于發(fā)展綠色金融的建議： 1）成立專業(yè)性從事綠色貸款和投資的機(jī)構(gòu)，包括綠色銀行和綠色產(chǎn)業(yè)基金； 2）發(fā)行綠色債券； 3）加大財(cái)政對綠色貸款的貼息力度； 4）銀行和第三方進(jìn)行開展綠色評級； 5）建立公益性的環(huán)境成本估算體系和數(shù)據(jù)庫； 6）在更多的領(lǐng)域?qū)嵭袕?qiáng)制性綠色保險(xiǎn)； 7）建立強(qiáng)制性的上市公司的環(huán)境信息披露機(jī)制； 8）成立中國的綠色投資者網(wǎng)絡(luò)； 9）通過環(huán)保教育和強(qiáng)化披露要求,提高消費(fèi)者對綠色產(chǎn)品的消費(fèi)偏好。 去年我牽頭的綠色金融工作小組，經(jīng)過九個(gè)月的工作，已經(jīng)完成了一個(gè)更為系統(tǒng)的關(guān)于建立我國綠色金融體系的報(bào)告，提出了14條更加具體的操作性建議。這個(gè)報(bào)告在不久的將來就會公開發(fā)表。