我國地方餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策分析研究報(bào)告

     政府既是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)者，又是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)制者。近年來，越來越多的地方政府開始重視餐飲業(yè)的發(fā)展，認(rèn)識(shí)到餐飲產(chǎn)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的作用。各省市都相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)餐飲業(yè)發(fā)展的政策文件，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前至少約15個(gè)省份、40多個(gè)城市在“十二五”規(guī)劃中提出了包括住宿餐飲業(yè)在內(nèi)的民生服務(wù)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，而且有部分省市還出臺(tái)了促進(jìn)餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)政策意見，極大地優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)了餐飲產(chǎn)業(yè)的做大做強(qiáng)，充分發(fā)揮了餐飲業(yè)的綜合優(yōu)勢(shì)。

    在當(dāng)前餐飲經(jīng)濟(jì)增速下滑明顯、外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不佳的情況下，要實(shí)現(xiàn)地方餐飲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更需要地方政府發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作用，盡快出臺(tái)切實(shí)有效的餐飲促進(jìn)或扶持政策，從各個(gè)層面運(yùn)用財(cái)政、金融、行政與法律等手段，通過影響餐飲業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，改善餐飲業(yè)發(fā)展的內(nèi)在條件來實(shí)現(xiàn)企業(yè)的創(chuàng)新、餐飲產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

    為了使地方餐飲產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策更好地發(fā)揮為企業(yè)經(jīng)營管理排憂解難、為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)指明方向、為行業(yè)健康發(fā)展提供服務(wù)的作用。中國烹飪協(xié)會(huì)結(jié)合協(xié)會(huì)多年來與地方政府合作交流經(jīng)驗(yàn)及與各地餐飲企業(yè)溝通服務(wù)的體會(huì)，特組織力量對(duì)我國地方政府的餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策進(jìn)行梳理、收集和分析，形成了如下分析報(bào)告：

    一．各地餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策的內(nèi)容及特點(diǎn) 

    我們重點(diǎn)梳理和研究了“十一五”和“十二五”規(guī)劃期間，全國省市（城市以省級(jí)或副省級(jí)城市為主）已公開發(fā)布、專門針對(duì)餐飲業(yè)發(fā)展的促進(jìn)或扶持政策，統(tǒng)計(jì)歸納分析了各城市促進(jìn)政策的內(nèi)容及其特征。

    （一）各地出臺(tái)的餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策的基本情況    根據(jù)我們的分析整理，在2005-2012年期間，共有涉及12個(gè)省份（含直轄市）的政府出臺(tái)了專門針對(duì)餐飲業(yè)的促進(jìn)或扶持政策。

    1.從出臺(tái)時(shí)間來看。最早出臺(tái)專門針對(duì)餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策的是重慶，緊隨其后的是廣西南寧、江蘇蘇州。

    2.從行政等級(jí)來看。全國最早出臺(tái)針對(duì)餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的16條優(yōu)惠促進(jìn)政策的是汪洋同志（時(shí)任直轄市重慶市委書記）；隨后出臺(tái)餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策意見的省份是湖南。

    3.從時(shí)間跨度來看。特別是在商務(wù)部出臺(tái)《全國餐飲業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2009-2013)》后和進(jìn)入“十二五”規(guī)劃期前后，出臺(tái)餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策的省市明顯增多，上表中絕大部分餐飲促進(jìn)政策都是在2009-2011年期間密集出臺(tái)的，政策的指向也是基于對(duì)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的展望。

    4.從政策文件的影響力和覆蓋面來看。新疆自治區(qū)出臺(tái)的《新疆特色餐飲業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011——2015）》成為全國第一個(gè)省級(jí)層面的餐飲業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，不僅對(duì)全國其他地方出臺(tái)餐飲業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策起到了很好的示范作用，而且也提振了餐飲從業(yè)者的信心；云南省和湖南省的餐飲發(fā)展促進(jìn)政策高舉高打，既有指導(dǎo)思想也有務(wù)實(shí)措施，在實(shí)際運(yùn)行及落實(shí)效果上最好，對(duì)地方餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用最大。

    5.從政策的促進(jìn)性來看。雖然各地出臺(tái)的促進(jìn)政策都是為了“加快餐飲業(yè)發(fā)展”,但實(shí)際內(nèi)容卻虛實(shí)不一、相差較遠(yuǎn)。

    6.從政策的延續(xù)性來看。有些省份在很短的時(shí)間內(nèi)連續(xù)修訂政策,一方面反映了大力發(fā)展餐飲業(yè)的決心和工作力度,另一方面,也反映了政策的內(nèi)容需要隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷加以更新,才能發(fā)揮出政策支持的突出作用，發(fā)揮政策的科學(xué)性和促進(jìn)性。

    （二）地方餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策的特點(diǎn)分析
   
    1.以打造城市餐飲綜合競(jìng)爭(zhēng)力為導(dǎo)向
   
    2.以發(fā)揮餐飲產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)功能為目的
   
    3.以財(cái)政資金扶持為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要手段

    二．地方餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策的內(nèi)容分析

    （一）餐飲發(fā)展專項(xiàng)資金

    由于城市發(fā)展階段和餐飲發(fā)展目標(biāo)的不同，餐飲發(fā)展專項(xiàng)資金的用途也有不同的側(cè)重，經(jīng)過分類分析，餐飲發(fā)展專項(xiàng)資金主要用于地方菜系的創(chuàng)新、宣傳與文化建設(shè)、地方餐飲品牌打造以及提升餐飲企業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化、國際化、科學(xué)化、現(xiàn)代化水平等方面。

    （二）降低餐飲企業(yè)運(yùn)營成本的優(yōu)惠政策

    在降低餐飲企業(yè)運(yùn)營成本方面的優(yōu)惠政策，主要集中在各類收費(fèi)項(xiàng)目上，包括水電氣價(jià)格、污水排污費(fèi)、行政審批收費(fèi)、刷卡費(fèi)率等，此外針對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，部分省市出臺(tái)了社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼措施，規(guī)范餐飲企業(yè)經(jīng)營行為。

    在水電氣價(jià)格問題上，目前僅有云南省實(shí)現(xiàn)了與工業(yè)企業(yè)同價(jià)政策，但是政策的時(shí)效性依然是我們擔(dān)心的問題。

    在銀行卡刷卡費(fèi)率問題上，出臺(tái)政策的幾個(gè)省市幾乎是全軍覆沒，此項(xiàng)政策更需要自上而下的推動(dòng)。今年6月原中國商務(wù)部副部長(zhǎng)、中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)張志剛在廣州開會(huì)期間向媒體透露，降低刷卡費(fèi)率的措施已經(jīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)，但由于銀聯(lián)壟斷業(yè)的不配合，此項(xiàng)政策何時(shí)公布、何時(shí)實(shí)施依然是未知數(shù)。

（三）餐飲企業(yè)稅收優(yōu)惠政策

    各地方在餐飲稅收優(yōu)惠政策上設(shè)置了較多的限制條件，并不能實(shí)現(xiàn)政策的普惠；從政策的時(shí)效性來看，由于地方領(lǐng)導(dǎo)人的任期問題以及產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)的時(shí)間界限，使得很多稅費(fèi)優(yōu)惠政策不是長(zhǎng)期政策，只是臨時(shí)救市措施。從實(shí)施內(nèi)容來看，對(duì)餐飲企業(yè)減負(fù)明顯的大稅種涉及得較少，即使有但實(shí)施細(xì)則不具體，影響了實(shí)際實(shí)施效果。

    在營業(yè)稅問題上，盡管餐飲企業(yè)一直呼吁降低營業(yè)稅的稅率，希望營業(yè)稅能從5%降低至3%，但是從現(xiàn)實(shí)情況以及各省市出臺(tái)的餐飲促進(jìn)政策來看，降低營業(yè)稅稅率只能是餐飲企業(yè)的奢望。當(dāng)前營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)工作正在逐步推進(jìn)。我們期望行政主管部門和地方政府能充分考慮餐飲行業(yè)的特點(diǎn)，在降低餐飲企業(yè)稅負(fù)的前提下，按現(xiàn)有增值稅的征收辦法，對(duì)餐飲業(yè)實(shí)行小規(guī)模納稅人的征收措施。

    （四）金融扶持政策

    目前各省市出臺(tái)的金融扶持政策主要限于貸款貼息、擔(dān)保貸款和授信貸款等方式?？傮w來看餐飲業(yè)的金融扶持手段單一，扶持范圍過窄，不能滿足當(dāng)前餐飲業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求，也無法發(fā)揮通過金融手段引導(dǎo)餐飲業(yè)發(fā)展的目的。

    （五）地方優(yōu)化餐飲發(fā)展環(huán)境的政策

    在優(yōu)化餐飲發(fā)展環(huán)境方面，各地方政府的政策主要集中在交通、行政檢查及監(jiān)督、燈飾及廣告審批手續(xù)、用地政策等方面。

    但是我們也能從地方政策中看到，有關(guān)餐飲企業(yè)開辦、經(jīng)營過程中的行政審批項(xiàng)目的改革或調(diào)整內(nèi)容沒有涉及。2012年8月22日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，提出了改革行政審批制度的七大舉措，重點(diǎn)支持和鼓勵(lì)民營資本、微小企業(yè)發(fā)展。我們希望各地方政府和主管部門能借此改革契機(jī)，切實(shí)有效地推進(jìn)行政審批制度改革，同時(shí)各地方協(xié)會(huì)也要深入開展餐飲企業(yè)調(diào)研，為政府進(jìn)行餐飲行業(yè)的行政審批項(xiàng)目調(diào)整改革建言獻(xiàn)策，避免出現(xiàn)撤消了老審批項(xiàng)目，又出現(xiàn)新行政許可的問題。

    （六）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶持重點(diǎn)餐飲企業(yè)的政策

    各地方政府在制定餐飲發(fā)展促進(jìn)政策時(shí)都充分考慮到如何實(shí)現(xiàn)餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)合，發(fā)揮三產(chǎn)的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，挖掘餐飲業(yè)的輻射和帶動(dòng)作用。通過政策措施來引導(dǎo)餐飲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向、優(yōu)化餐飲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)構(gòu)、調(diào)控餐飲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局，使之服務(wù)于整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局；重點(diǎn)扶持品牌餐飲企業(yè)、上市餐飲企業(yè)、國際化餐飲企業(yè)，在提升城市餐飲競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)上提升城市的品牌力和經(jīng)濟(jì)力。

    （七）其他扶持政策

    結(jié)合餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略及地方餐飲發(fā)展的綜合目標(biāo)，各地方政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及城市規(guī)劃目標(biāo)，還從餐飲人才培養(yǎng)、行業(yè)組織發(fā)展、地方飲食文化建設(shè)以及城市餐飲形象推廣宣傳等方面給予政策傾斜。

    三．地方餐飲發(fā)展促進(jìn)政策的作用、存在問題及優(yōu)化建議

    （一）地方在促進(jìn)餐飲發(fā)展中的作用

    由于全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，地方政策千差萬別，沒有出臺(tái)專項(xiàng)餐飲發(fā)展促進(jìn)政策的省市，并不意味著沒有針對(duì)餐飲業(yè)發(fā)展的政策措施。事實(shí)上，從全國餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況來看，越是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、對(duì)外開放程度高的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境越好，市場(chǎng)外部環(huán)境越公正，餐飲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平越高，而且較好的餐飲聚集效應(yīng)不僅能吸引更多地餐飲品牌、開拓更廣泛的餐飲市場(chǎng)，也能推動(dòng)地方在餐飲監(jiān)管、市場(chǎng)運(yùn)行、行政指導(dǎo)等方面的行政效率和施政效果。

    1、改善資源條件

    2、提供良好政策環(huán)境

    3、刺激和引導(dǎo)市場(chǎng)需求

    4、優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

    （二）地方餐飲促進(jìn)政策存在的問題

    1.產(chǎn)業(yè)認(rèn)識(shí)與行動(dòng)落實(shí)的錯(cuò)位與缺位

    2.地方行政效能與行政協(xié)調(diào)機(jī)制影響了政策的推進(jìn)與落實(shí)

    3.餐飲規(guī)劃或政策論證或宣傳不夠，實(shí)施效果大打折扣

    （三）地方制定與落實(shí)餐飲促進(jìn)政策的建議

    1.重視政策制定的論證環(huán)節(jié)，強(qiáng)化分類指導(dǎo)，提高政策的針對(duì)性

    2.完善政策的申報(bào)與審批機(jī)制，提高政策的有效性

    3.調(diào)整拓展政策發(fā)布途徑，提高政策的知曉度

    4.發(fā)揮行業(yè)組織的橋梁紐帶作用，提升政策的影響力

    （此報(bào)告已在中國餐飲業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)家高峰會(huì)議上發(fā)布）