我國地方餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進政策分析研究報告

     政府既是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導者，又是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)制者。近年來，越來越多的地方政府開始重視餐飲業(yè)的發(fā)展，認識到餐飲產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟的作用。各省市都相繼出臺了鼓勵餐飲業(yè)發(fā)展的政策文件，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前至少約15個省份、40多個城市在“十二五”規(guī)劃中提出了包括住宿餐飲業(yè)在內(nèi)的民生服務業(yè)的發(fā)展目標，而且有部分省市還出臺了促進餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項政策意見，極大地優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，推動了餐飲產(chǎn)業(yè)的做大做強，充分發(fā)揮了餐飲業(yè)的綜合優(yōu)勢。

    在當前餐飲經(jīng)濟增速下滑明顯、外部市場經(jīng)濟環(huán)境不佳的情況下，要實現(xiàn)地方餐飲經(jīng)濟的發(fā)展，更需要地方政府發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作用，盡快出臺切實有效的餐飲促進或扶持政策，從各個層面運用財政、金融、行政與法律等手段，通過影響餐飲業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，改善餐飲業(yè)發(fā)展的內(nèi)在條件來實現(xiàn)企業(yè)的創(chuàng)新、餐飲產(chǎn)業(yè)競爭力的提升。

    為了使地方餐飲產(chǎn)業(yè)促進政策更好地發(fā)揮為企業(yè)經(jīng)營管理排憂解難、為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級指明方向、為行業(yè)健康發(fā)展提供服務的作用。中國烹飪協(xié)會結(jié)合協(xié)會多年來與地方政府合作交流經(jīng)驗及與各地餐飲企業(yè)溝通服務的體會，特組織力量對我國地方政府的餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進政策進行梳理、收集和分析，形成了如下分析報告：

    一．各地餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進政策的內(nèi)容及特點 

    我們重點梳理和研究了“十一五”和“十二五”規(guī)劃期間，全國省市（城市以省級或副省級城市為主）已公開發(fā)布、專門針對餐飲業(yè)發(fā)展的促進或扶持政策，統(tǒng)計歸納分析了各城市促進政策的內(nèi)容及其特征。

    （一）各地出臺的餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進政策的基本情況    根據(jù)我們的分析整理，在2005-2012年期間，共有涉及12個省份（含直轄市）的政府出臺了專門針對餐飲業(yè)的促進或扶持政策。

    1.從出臺時間來看。最早出臺專門針對餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進政策的是重慶，緊隨其后的是廣西南寧、江蘇蘇州。

    2.從行政等級來看。全國最早出臺針對餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的16條優(yōu)惠促進政策的是汪洋同志（時任直轄市重慶市委書記）；隨后出臺餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策意見的省份是湖南。

    3.從時間跨度來看。特別是在商務部出臺《全國餐飲業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2009-2013)》后和進入“十二五”規(guī)劃期前后，出臺餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進政策的省市明顯增多，上表中絕大部分餐飲促進政策都是在2009-2011年期間密集出臺的，政策的指向也是基于對“十二五”規(guī)劃目標的展望。

    4.從政策文件的影響力和覆蓋面來看。新疆自治區(qū)出臺的《新疆特色餐飲業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011——2015）》成為全國第一個省級層面的餐飲業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃，不僅對全國其他地方出臺餐飲業(yè)發(fā)展的相關政策起到了很好的示范作用，而且也提振了餐飲從業(yè)者的信心；云南省和湖南省的餐飲發(fā)展促進政策高舉高打，既有指導思想也有務實措施，在實際運行及落實效果上最好，對地方餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動作用最大。

    5.從政策的促進性來看。雖然各地出臺的促進政策都是為了“加快餐飲業(yè)發(fā)展”,但實際內(nèi)容卻虛實不一、相差較遠。

    6.從政策的延續(xù)性來看。有些省份在很短的時間內(nèi)連續(xù)修訂政策,一方面反映了大力發(fā)展餐飲業(yè)的決心和工作力度,另一方面,也反映了政策的內(nèi)容需要隨著實踐的發(fā)展而不斷加以更新,才能發(fā)揮出政策支持的突出作用，發(fā)揮政策的科學性和促進性。

    （二）地方餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進政策的特點分析
   
    1.以打造城市餐飲綜合競爭力為導向
   
    2.以發(fā)揮餐飲產(chǎn)業(yè)綜合服務功能為目的
   
    3.以財政資金扶持為引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要手段

    二．地方餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進政策的內(nèi)容分析

    （一）餐飲發(fā)展專項資金

    由于城市發(fā)展階段和餐飲發(fā)展目標的不同，餐飲發(fā)展專項資金的用途也有不同的側(cè)重，經(jīng)過分類分析，餐飲發(fā)展專項資金主要用于地方菜系的創(chuàng)新、宣傳與文化建設、地方餐飲品牌打造以及提升餐飲企業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化、國際化、科學化、現(xiàn)代化水平等方面。

    （二）降低餐飲企業(yè)運營成本的優(yōu)惠政策

    在降低餐飲企業(yè)運營成本方面的優(yōu)惠政策，主要集中在各類收費項目上，包括水電氣價格、污水排污費、行政審批收費、刷卡費率等，此外針對《社會保險法》的出臺，部分省市出臺了社會保險的補貼措施，規(guī)范餐飲企業(yè)經(jīng)營行為。

    在水電氣價格問題上，目前僅有云南省實現(xiàn)了與工業(yè)企業(yè)同價政策，但是政策的時效性依然是我們擔心的問題。

    在銀行卡刷卡費率問題上，出臺政策的幾個省市幾乎是全軍覆沒，此項政策更需要自上而下的推動。今年6月原中國商務部副部長、中國商業(yè)聯(lián)合會會長張志剛在廣州開會期間向媒體透露，降低刷卡費率的措施已經(jīng)由國務院批準，但由于銀聯(lián)壟斷業(yè)的不配合，此項政策何時公布、何時實施依然是未知數(shù)。

（三）餐飲企業(yè)稅收優(yōu)惠政策

    各地方在餐飲稅收優(yōu)惠政策上設置了較多的限制條件，并不能實現(xiàn)政策的普惠；從政策的時效性來看，由于地方領導人的任期問題以及產(chǎn)業(yè)政策出臺的時間界限，使得很多稅費優(yōu)惠政策不是長期政策，只是臨時救市措施。從實施內(nèi)容來看，對餐飲企業(yè)減負明顯的大稅種涉及得較少，即使有但實施細則不具體，影響了實際實施效果。

    在營業(yè)稅問題上，盡管餐飲企業(yè)一直呼吁降低營業(yè)稅的稅率，希望營業(yè)稅能從5%降低至3%，但是從現(xiàn)實情況以及各省市出臺的餐飲促進政策來看，降低營業(yè)稅稅率只能是餐飲企業(yè)的奢望。當前營業(yè)稅改增值稅試點工作正在逐步推進。我們期望行政主管部門和地方政府能充分考慮餐飲行業(yè)的特點，在降低餐飲企業(yè)稅負的前提下，按現(xiàn)有增值稅的征收辦法，對餐飲業(yè)實行小規(guī)模納稅人的征收措施。

    （四）金融扶持政策

    目前各省市出臺的金融扶持政策主要限于貸款貼息、擔保貸款和授信貸款等方式?？傮w來看餐飲業(yè)的金融扶持手段單一，扶持范圍過窄，不能滿足當前餐飲業(yè)發(fā)展對資金的需求，也無法發(fā)揮通過金融手段引導餐飲業(yè)發(fā)展的目的。

    （五）地方優(yōu)化餐飲發(fā)展環(huán)境的政策

    在優(yōu)化餐飲發(fā)展環(huán)境方面，各地方政府的政策主要集中在交通、行政檢查及監(jiān)督、燈飾及廣告審批手續(xù)、用地政策等方面。

    但是我們也能從地方政策中看到，有關餐飲企業(yè)開辦、經(jīng)營過程中的行政審批項目的改革或調(diào)整內(nèi)容沒有涉及。2012年8月22日國務院常務會議上，提出了改革行政審批制度的七大舉措，重點支持和鼓勵民營資本、微小企業(yè)發(fā)展。我們希望各地方政府和主管部門能借此改革契機，切實有效地推進行政審批制度改革，同時各地方協(xié)會也要深入開展餐飲企業(yè)調(diào)研，為政府進行餐飲行業(yè)的行政審批項目調(diào)整改革建言獻策，避免出現(xiàn)撤消了老審批項目，又出現(xiàn)新行政許可的問題。

    （六）引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶持重點餐飲企業(yè)的政策

    各地方政府在制定餐飲發(fā)展促進政策時都充分考慮到如何實現(xiàn)餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)合，發(fā)揮三產(chǎn)的協(xié)調(diào)與互補優(yōu)勢，挖掘餐飲業(yè)的輻射和帶動作用。通過政策措施來引導餐飲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向、優(yōu)化餐飲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)構、調(diào)控餐飲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局，使之服務于整個城市經(jīng)濟發(fā)展的大局；重點扶持品牌餐飲企業(yè)、上市餐飲企業(yè)、國際化餐飲企業(yè)，在提升城市餐飲競爭力的基礎上提升城市的品牌力和經(jīng)濟力。

    （七）其他扶持政策

    結(jié)合餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠戰(zhàn)略及地方餐飲發(fā)展的綜合目標，各地方政府結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平及城市規(guī)劃目標，還從餐飲人才培養(yǎng)、行業(yè)組織發(fā)展、地方飲食文化建設以及城市餐飲形象推廣宣傳等方面給予政策傾斜。

    三．地方餐飲發(fā)展促進政策的作用、存在問題及優(yōu)化建議

    （一）地方在促進餐飲發(fā)展中的作用

    由于全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，地方政策千差萬別，沒有出臺專項餐飲發(fā)展促進政策的省市，并不意味著沒有針對餐飲業(yè)發(fā)展的政策措施。事實上，從全國餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況來看，越是市場經(jīng)濟發(fā)達、對外開放程度高的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境越好，市場外部環(huán)境越公正，餐飲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平越高，而且較好的餐飲聚集效應不僅能吸引更多地餐飲品牌、開拓更廣泛的餐飲市場，也能推動地方在餐飲監(jiān)管、市場運行、行政指導等方面的行政效率和施政效果。

    1、改善資源條件

    2、提供良好政策環(huán)境

    3、刺激和引導市場需求

    4、優(yōu)化市場競爭環(huán)境

    （二）地方餐飲促進政策存在的問題

    1.產(chǎn)業(yè)認識與行動落實的錯位與缺位

    2.地方行政效能與行政協(xié)調(diào)機制影響了政策的推進與落實

    3.餐飲規(guī)劃或政策論證或宣傳不夠，實施效果大打折扣

    （三）地方制定與落實餐飲促進政策的建議

    1.重視政策制定的論證環(huán)節(jié)，強化分類指導，提高政策的針對性

    2.完善政策的申報與審批機制，提高政策的有效性

    3.調(diào)整拓展政策發(fā)布途徑，提高政策的知曉度

    4.發(fā)揮行業(yè)組織的橋梁紐帶作用，提升政策的影響力

    （此報告已在中國餐飲業(yè)領軍企業(yè)家高峰會議上發(fā)布）