在常識上，土地流轉沒有任何特別之處。只要農(nóng)產(chǎn)品可以轉手買賣，生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的要素——包括土地——終究也可以轉手買賣。從產(chǎn)品市場到要素市場，本來就沒有什么不可逾越的界限。政府有權轉讓國有土地使用權，農(nóng)民當然也有權轉讓集體土地使用權。無論在經(jīng)驗上還是在邏輯上，土地流轉自然之極，本不值得大驚小怪。


　　可是一旦進入“上層建筑”，土地流轉立馬驚天動地。好像是多了不得的一件大事，很容易引發(fā)“兩極分化”，特別是那些“無立錐之地的失地農(nóng)民”，很容易揭竿而起、鬧到天下大亂。走市場之路，別的似乎還好說，但土地一定是例外?？傊?，“大詞”迭出，足以嚇唬為政者不得越出雷池一步。


　　結果就是土地問題“兩張皮”。一方面，伴隨農(nóng)產(chǎn)品和城市國有土地的市場化，農(nóng)地市場化的趨勢不可阻擋，多種多樣的土地轉讓無日無之。另一方面，由于觀念滯后、政策滯后、法律滯后，農(nóng)地轉讓行為僅活躍在法外世界，遲遲得不到合法承認。成文法與現(xiàn)實脫節(jié)，官民沖突屢起，中央部門與地方政府離心離德，以土地問題為最。


　　正本清源，還是要從財產(chǎn)權利出發(fā)。過去多少年，以為社會主義建立了公有制之后，就再也不會遇到產(chǎn)權問題了。經(jīng)驗證明，此認識大錯特錯。從社會主義改造到改革，無論城市建立的國有制，還是農(nóng)村建立的集體制，都不過是初級階段的初級選擇，不但有待完善，尤其需要改革。公有制產(chǎn)權改革的實質(zhì)，是確立財產(chǎn)使用、經(jīng)營、收益、轉讓等各項實際權利，為市場經(jīng)濟奠定可靠的基礎。


　　這里集中談農(nóng)村集體制。從法律歸屬看，農(nóng)村的土地和其他生產(chǎn)性資源，屬于農(nóng)民集體所有。但是在實際上，農(nóng)民集體與國家的權利關系一直沒有得到清楚的厘定。說土地、耕畜以及勞力都屬于農(nóng)民集體，但種什么、養(yǎng)什么、以什么價格把農(nóng)產(chǎn)品賣給誰，過去長期受政府行政指令的統(tǒng)制。在集體內(nèi)部，農(nóng)民作為成員的權利究竟怎么界定？事實上，集體無權回答這個問題。1961年的時候，安徽等地不少生產(chǎn)隊把土地承包給農(nóng)戶耕作（也叫“借地耕作”），但在當時及以后多少年都不合法。否則，農(nóng)村改革早就開始了。


　　生產(chǎn)隊要轉讓名義上歸自己所有的資源，也得不到允許。人民公社時代，“平調(diào)”的事情有，“刮共產(chǎn)風”也有，把農(nóng)民的財產(chǎn)一股腦兒歸了大堆的，更常常發(fā)生，且政治正確，在當時亦屬“合法”。至于講個價錢轉手集體土地、廠房和設備的，底下也有，但只能實際發(fā)生，搬不到臺面上來。說“集體所有制”，到底集體之下的農(nóng)民有什么實際的權利，長期以來是一筆糊涂賬。


　　十一屆三中全會以來的改革，觸動到農(nóng)村集體制下的農(nóng)民財產(chǎn)權利。問題既簡單又直白：集體土地可不可以承包給農(nóng)戶耕作和經(jīng)營？承包農(nóng)戶打下的糧食，繳國家稅負和集體提留之余，可不可以拿到市場上自由出售？農(nóng)戶種地之外，可不可以務工經(jīng)商？可不可以購買農(nóng)機和其他生產(chǎn)資料，從事滿足市場需求的經(jīng)濟活動？農(nóng)民究竟“恒為農(nóng)”，還是可以進城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進而轉為“非農(nóng)民”？


　　所有這些“可不可以”，都是權利問題。改革的實踐讓中國農(nóng)民明白，僅僅宣布建立“農(nóng)民集體所有制”，遠遠沒有解決農(nóng)村的全部財產(chǎn)權利問題。集體制至多不過是一個粗糙的體制外殼，尚不足以回答更多更實際的經(jīng)濟權利問題。真正要釋放農(nóng)村的經(jīng)濟潛力，還需把實際的財產(chǎn)權利——也就是農(nóng)民運用一切資源的自由行動邊界——一道一道地界分清楚。集體制下的農(nóng)民產(chǎn)權再界定，這就是中國農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗。


　　問題是，產(chǎn)權界定不可能一蹴而就。這是因為，隨著觀念和技術的變化，資源和資產(chǎn)的內(nèi)涵也在不斷變化。過去算不上財產(chǎn)的，現(xiàn)在算了，財產(chǎn)權利怎么劃，問題就來了。舉一個我見過的實例，在網(wǎng)箱養(yǎng)魚技術發(fā)明之前，大水面對農(nóng)戶而言并不是現(xiàn)實的資產(chǎn)。可以網(wǎng)箱養(yǎng)魚之后，如何劃定大水面的承包范圍，就是一個現(xiàn)實的產(chǎn)權問題了。資源和財產(chǎn)的概念與時俱進，產(chǎn)權界定也要與時俱進。這樣看，產(chǎn)權界定非一日之功，要隨著觀念、技術和整體環(huán)境的變化而不斷推進。再舉一例，早年辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的時候，哪有什么排放權的概念？后來才有的，有了就要及時界定，否則自由與秩序就找不到平衡點。


　　農(nóng)地問題亦然。包產(chǎn)到戶的時候，農(nóng)民哪里可以進城務工經(jīng)商？還不是八億農(nóng)民搞飯吃。所以當時非強調(diào)“承包制長期不變”不可，以此穩(wěn)定農(nóng)民的預期，也保護農(nóng)戶承包集體土地的權利。后來農(nóng)民的自由擴大，可以經(jīng)商務工，也可以進城或到遠地尋找工作機會。這時還要不要“承包權長期不變”？還要。但重點需要變化——長期不變的農(nóng)地承包權，要包含“在承包期內(nèi)有權轉讓”的新內(nèi)容。不講可轉讓，只講“長期不變”，一定要把農(nóng)民束縛在農(nóng)地上，那就沒有道理。講到底，產(chǎn)權——包括承包權——有什么用？還不是用來保障農(nóng)民的經(jīng)濟自由，以謀求更好的生活！


　　隨著改革與發(fā)展的推進，轉讓權對農(nóng)民越來越重要。國民經(jīng)濟的結構變化了，農(nóng)民的機會集合也發(fā)生了變化。無論如何，占人口50％的農(nóng)民，只分享不足10％的農(nóng)業(yè)GDP，終究是富裕不起來的。講中國轉型，首當其沖的還數(shù)農(nóng)民轉為城鎮(zhèn)居民。大勢不可擋，勉強去擋不但誤大事，最后還是一個都擋不住。配合經(jīng)濟轉型，最重要的制度安排就是農(nóng)村各項資源的轉讓權。在今天的情況下，不講允許轉讓、保護轉讓、便利轉讓，實在與農(nóng)村的實際和農(nóng)民的要求脫節(jié)。


　　農(nóng)村建設用地的市場化轉讓，受兩大動力的推進。其一是靠近城鎮(zhèn)的農(nóng)村建設用地，包括分給農(nóng)民的宅基地，已被卷進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的大潮，大量用于出租和其他形式的轉讓。不再是農(nóng)民自用、自建的形態(tài)，早轉為事實上的經(jīng)營性建設用地。所謂兩億進城農(nóng)民，真正住進城市商品房的還是鳳毛麟角，大量是在城鄉(xiāng)結合部和“城中村”的集體建設用地——包括村民宅基地——上的物業(yè)落腳。因此，這塊“地產(chǎn)”，在事實上早已進入市場經(jīng)營的范疇。產(chǎn)出品市場化了，要素能不走向市場化嗎？


　　其二，政府賣地如火如荼，每日每時地刺激、開導、訓練著靠近城市的農(nóng)村集體也加入賣地的行列。這是“州官與百姓”權利孰重孰輕的問題，不是經(jīng)濟學家完全解釋得了的現(xiàn)象。只是趨勢很明白，用大禹他父親的辦法去治水，就算是權宜之計，我看也是預后不良。


　　根本出路是順應改革的內(nèi)生邏輯，及時轉變過時的觀念，把確權的重點移向城鄉(xiāng)一切資源和財產(chǎn)的轉讓權。在邏輯上，使用權清晰了，不等于轉讓權也一定清晰。但翻過來就截然不同了：轉讓權清楚的，其使用權一定也清楚。否則，當事人把什么轉讓出來呢？


　　要明白，產(chǎn)權就是選擇權。經(jīng)驗告訴我們，任何資源總有多種用途，保護產(chǎn)權其實不是保護資源本身——尤其不是按保護者的意愿去保護資源——而是保護產(chǎn)權的主體自由選擇利用資源的權利。再上一個層面，選擇不同的用途，也包括選自己用，還是取一個合適的價格轉給他人去用。這也是產(chǎn)權的一項權利，因為在很多情況下，自用資源還不如給他人利用效率更高，取一個合適之價轉讓使用權，對雙方和社會更有利。這也是市場經(jīng)濟的基礎。所以不能認為，保護產(chǎn)權就是資源永不換手、永不轉讓。那樣只堅持資源的自給自用，妨害分工和交易的發(fā)展，事實上永遠也做不到自足，更達不到富裕。這樣看，保護產(chǎn)權包括保護選擇轉讓的權利。


　　這些認知上，對實踐有重要影響。本系列評論不斷強調(diào)，事實上的轉讓權是一回事，獲得合法保障的轉讓權是另外一回事?，F(xiàn)實的難點在于合法化嚴重滯后。這就需要觀念更新、政策更新和法律更新。好在十八屆三中全會的決定，針對性很強地提出以下表述：“完善產(chǎn)權保護制度。產(chǎn)權是所有制的核心。健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度?！边@是下一階段全面深化產(chǎn)權改革的行動綱領，也預示著要讓市場在資源配置發(fā)揮決定性作用，非要在確權方面完成一場奠基性的戰(zhàn)役。