日，全國(guó)兩會(huì)召開，地方債再次成為代表委員們熱議的話題。目前，地方債問題似乎已成為一個(gè)老大難問題。一方面，國(guó)務(wù)院頻頻出招進(jìn)行清理，試圖化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方債務(wù)規(guī)模卻不斷膨脹。舊債未去、新債又來，地方債規(guī)模越控越高的基本事實(shí)揭示了一個(gè)簡(jiǎn)單的道理：在理解地方債負(fù)債機(jī)制和管控應(yīng)對(duì)方面，可能真的需要做些反思。

　　地方債的風(fēng)險(xiǎn)所在

　　地方債問題起于2007年，發(fā)酵于2009-2010及2012-2013年的兩次“加杠桿”(編按：即增加債務(wù))過程中。2010年至今的三年多時(shí)間里，國(guó)務(wù)院多次召開專題會(huì)議或發(fā)布通知文件，從嚴(yán)禁地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、規(guī)范地方政府融資平臺(tái)，到加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控，各類監(jiān)管措施可謂一個(gè)接一個(gè)。與此同時(shí)，審計(jì)署于2011年、2012年和2013年分別進(jìn)行了三次政府性債務(wù)審計(jì)，特別是2013年的這次，審計(jì)范圍之廣、項(xiàng)目之細(xì)、投入人力之大都頗令市場(chǎng)意外。但審計(jì)結(jié)果卻不盡如人意，截至2013年6月末，全國(guó)政府性債務(wù)為30.27萬億元人民幣(6.2446, 0.0111, 0.18%)，其中全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬億元。與2010年相比，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)政府債務(wù)余額分別增長(zhǎng)了61.75%、56.34%和77.34%，雖說風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但債務(wù)規(guī)模大幅增長(zhǎng)、債務(wù)負(fù)擔(dān)加重、短期集中償付壓力加大，卻都是不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　為什么地方債規(guī)模越控越高？普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為是由于中央對(duì)地方管控不嚴(yán)，地方政府舉債的沖動(dòng)沒有得到有效遏制。我認(rèn)為，這些只是表面現(xiàn)象，之所以導(dǎo)致今天的結(jié)果，恰恰是由于我們只盯著地方債務(wù)的規(guī)模，而沒有看到中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背后實(shí)質(zhì)。

　　我曾經(jīng)撰文指出，除大家比較關(guān)注的負(fù)債率的高低之外，中國(guó)地方債的風(fēng)險(xiǎn)隱患還突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，負(fù)債的不透明。負(fù)債多少才合理，理論上至今也沒有定論。但我們的最大問題是負(fù)債多少根本沒有確切的數(shù)據(jù)，今天說是10萬億，明天說是20萬億，到底是多少總是爭(zhēng)議很大，這才是我們負(fù)債的最大風(fēng)險(xiǎn)所在。第二，地方政府對(duì)自身償債能力的過度樂觀估計(jì)。第三次審計(jì)結(jié)果表明有許多城市的負(fù)債率已經(jīng)超過100%了，應(yīng)該說，現(xiàn)有償債風(fēng)險(xiǎn)已不小。但這些城市的市長(zhǎng)們大多把還債的希望寄托于未來的土地升值和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，這種想法是很危險(xiǎn)的。第三，負(fù)債約束軟化。在當(dāng)前中國(guó)的行政體制下，應(yīng)不應(yīng)該負(fù)債、負(fù)債多少合適、舉債資金的投向，更多的還是各地方政府“一把手”說了算?！罢?jī)是自己的，而償債責(zé)任是下一任的”，在這種思想的指導(dǎo)下，地方政府債規(guī)模要能控制得住才怪呢！

　　地方債問題的解決之道

　　“消化存量、用好增量”，這是解決中國(guó)地方政府債問題的基本原則，具體措施主要有三點(diǎn)：

　　其一， 改變“以GDP論英雄”的政績(jī)考核偏向。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常曾將中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡歸功于中國(guó)獨(dú)有的“縣際競(jìng)爭(zhēng)”模式，但這是對(duì)中國(guó)過去30年既有經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，其“以政府主導(dǎo)為主”的發(fā)展理念已顯然不適應(yīng)今天的中國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。你非要讓中西部地區(qū)與北京、上海、江浙一帶比，中西部地區(qū)能怎么辦？中西部地區(qū)只能加大政府投資，靠投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可民間的市場(chǎng)化自主投資是逐利的，沒有利潤(rùn)誰去投啊？政府沒有辦法，只好自己去投。可地方政府沒錢，還不許自行發(fā)債，就只有去借。先找銀行借，后來銀行不好借了，就搞融資平臺(tái)，等融資平臺(tái)規(guī)范了，就轉(zhuǎn)去搞信托、BT+代建(編按：指政府采用BT[建設(shè)、移交]方式，委托工程代建部門籌資建設(shè)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和純公益性項(xiàng)目)，或者繞道理財(cái)產(chǎn)品，手段可謂五花八門，反正搞到錢再說。

　　近日有媒體報(bào)道，湖北武漢市五年內(nèi)的建設(shè)計(jì)劃將花費(fèi)2萬億元人民幣?！拔錆h一座城市在基礎(chǔ)設(shè)施上的支出，就與英國(guó)全國(guó)更新和改善基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的支出相同?！蔽錆h市2013年的GDP是9000億元人民幣，而英國(guó)是2.5萬億美元，二者GDP總量相差15倍以上，基礎(chǔ)設(shè)施投資卻相同，你會(huì)怎么想？只能借錢唄?！皳嗡滥懘蟮模I死膽小的”、“聽說過城市建得好升官的，沒聽說過借債多被免職的”，這就是中國(guó)地方政府舉債心理的真實(shí)寫照。所以，要想管好地方政府債，必須先把地方官員按GDP考核政績(jī)的模式改了再說。

　　其二， 建立地方負(fù)債約束機(jī)制。

　　這牽扯到財(cái)稅體制改革的問題。談到這個(gè)問題，大家首先想到的是在現(xiàn)行的分稅制中，中央拿的太多，地方拿的太少。這有一定道理，但不全對(duì)。2002年全國(guó)公共財(cái)政收入是1.89萬億元人民幣，2013年是12.9萬億元，2013年是十一年前的6.8倍，這還不包括增長(zhǎng)幅度更大的土地出讓金等收入。2002年時(shí)，政府喊錢不夠用，2013年增長(zhǎng)近7倍后，借的債更多。為什么？因?yàn)樵诂F(xiàn)有體制下，地方政府花錢沒有硬約束，錢永遠(yuǎn)沒有夠的時(shí)候。其中最重要的，就是除行政性支出大幅增長(zhǎng)外，財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)性支出的無限膨脹。

一個(gè)地方政府到底能借多少錢，要有規(guī)定，不能無限制地借。要想建立有效的負(fù)債約束機(jī)制，一是要把“政府的手”換成“市場(chǎng)的手”，二是要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，要嚴(yán)格全過程預(yù)算監(jiān)督，限制政府的支出，尤其是經(jīng)濟(jì)性支出。

　　其三， 建立透明的負(fù)債模式。

　　負(fù)債并不可怕，關(guān)鍵是要償還得起。如果負(fù)債本身就不透明，誰知道你還得起還是還不起呢？審計(jì)報(bào)告顯示，截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。這些地方政府，特別是那些已經(jīng)出現(xiàn)“以新債還舊債”的地方，肯定是應(yīng)該嚴(yán)格管控的。但那些負(fù)債還沒有觸及邊界的地方呢？如果實(shí)行全國(guó)“一刀切”，這將不利于全國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，一是要盡快編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，要讓市場(chǎng)看清各自的家底；二是盡快修改預(yù)算法，允許符合一定條件的地方政府在公開市場(chǎng)自行發(fā)債，使得政府發(fā)債以及債務(wù)的使用受到程序的監(jiān)督和市場(chǎng)的監(jiān)督；三是要發(fā)揮評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的作用，允許評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)定，促進(jìn)地方財(cái)政透明化。