“公民”在中國(guó)是一種怎樣的身份?比起北京或上海的“居民”或“戶(hù)口”身份，公民是更高的還是相對(duì)較低的身份？2012年9月1日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在2012年12月31日前出臺(tái)異地高考具體辦法。截至2012年11月30日，北京、廣東最新出臺(tái)的政策顯示，外地戶(hù)籍考生并不能在當(dāng)?shù)貓?bào)名參加。公然歧視“外來(lái)者”的政策受到了北京、上海等大城市許多居民的支持。共和國(guó)的普遍公民權(quán)利在這些大城市市民的一己利益和特權(quán)面前變得如此孱弱，這不僅是因?yàn)樵S多國(guó)民缺乏對(duì)普遍公民權(quán)利的認(rèn)識(shí)，而且更是因?yàn)閲?guó)家制度并沒(méi)有能夠把人人平等的公民觀(guān)確立為憲政法治的核心。

已故美國(guó)首席大法官厄爾·沃倫（Earl Warren，1891-1974）任職期間做出了很多涉及在公民權(quán)利上消除種族隔離、提升民權(quán)、促進(jìn)政教分離、透明逮捕程序等的著名判例，他說(shuō)：“公民權(quán)利是一個(gè)人的基本權(quán)利，因?yàn)槟鞘菭?zhēng)取其他權(quán)利的權(quán)利。一個(gè)人一旦被剝奪了這一無(wú)價(jià)的權(quán)利，便會(huì)陷入被其他國(guó)人欺凌和輕辱的處境?！庇锌赡苁ミ@一無(wú)價(jià)公民權(quán)利的不僅是在北京、上海等城市被歧視的“外來(lái)者”，而且也可能是這些城市里歧視外來(lái)者的市民們自己。

憲法明明規(guī)定了所有公民的同等權(quán)利和豁免權(quán)（不得非法拘捕），為什么有的公民還是被明目張膽地當(dāng)成二等公民對(duì)待，違反憲法的事情還是屢屢發(fā)生？一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題在于，公民沒(méi)有被當(dāng)成憲政法治活體的細(xì)胞，而是被當(dāng)成了各級(jí)政府權(quán)力都可以隨意用“政策”處置的統(tǒng)治對(duì)象。改變這種現(xiàn)象的一個(gè)重要步驟便是確立一種與憲政法治相一致的新公民觀(guān)念。

新公民觀(guān)并不是什么標(biāo)新立異的觀(guān)念，而是在世界上許多民主國(guó)家早已被接受的一種公民觀(guān)，這種公民觀(guān)，用美國(guó)芝加哥大學(xué)歷史學(xué)教授諾法克（William J. Novak）的話(huà)來(lái)說(shuō)，是現(xiàn)代憲政法治的核心，就美國(guó)而言，也是在南北戰(zhàn)爭(zhēng)，解放黑奴后才逐漸形成的，“公民是現(xiàn)代民族國(guó)家的統(tǒng)一的法定主體（unified legal subject）,公民憑借這一法定主體身份向國(guó)家提出權(quán)利要求?，F(xiàn)代的公民權(quán)（citizenship）包含公民在權(quán)利和責(zé)任上的普遍性和同一性，那就是，所有的人民都享有作為公民的相同的國(guó)家保護(hù)與特權(quán)。所有其他的局部身份……都從屬于這個(gè)至高的，在政治和法人意義上的人人平等的國(guó)家公民身份”。政治學(xué)家莫芙（Chantal Mouffe）在這個(gè)意義上曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，公民是個(gè)人的一種“原型身份”（archetypal identity），與其他身份有關(guān)的個(gè)人權(quán)利或豁免權(quán)（經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、族裔或民族的、地域差別的等等）都必須服從公民這個(gè)最高的身份，只有在公民權(quán)利得到保障的情況下，才能有可能去爭(zhēng)取其他權(quán)利。

確立新公民觀(guān)念并不是一件容易的事情，以美國(guó)為例，1868年通過(guò)了關(guān)于公民身份的憲法第14修正案，但是，直到1875年，最高法院仍在Minor v. Happersett案中判決婦女沒(méi)有公民投票權(quán)，首席大法官說(shuō)：共和主義的 “公民”與“國(guó)民”和“居民”是同義詞，“表達(dá)的是一個(gè)國(guó)家的成員的意思，如此而已”。美國(guó)憲政專(zhuān)家別克爾（Alexander Bickel）說(shuō)：“公民的概念在美國(guó)憲法構(gòu)建中只起極小的作用。……最初憲法所約束的政府與人民或個(gè)人（persons）的關(guān)系，……只涉及政府與人民之間，或人民之間，不涉及政府與作為法律概念的公民之間的關(guān)系”。

人民是一個(gè)自然概念，而公民則是一個(gè)由法律構(gòu)建的概念，在任何國(guó)家里都有人民，但只有在公民權(quán)利得以落實(shí)和成為基本政治現(xiàn)實(shí)的法治國(guó)家，才有真正的公民。18世紀(jì)英國(guó)哲學(xué)家洛克對(duì)美國(guó)的憲政法治理念有過(guò)重大的影響，他的《政府論，下篇》雖然沒(méi)有正式討論“公民”（因?yàn)槟菚r(shí)候的人民都是國(guó)王的“臣民”），但在第8章中還是強(qiáng)調(diào)，“臣民”也是一個(gè)受制于法律的自由個(gè)體，“既然一切人自然都是自由的，除非他自己同意，否則無(wú)論什么事情都不能使他受制于任何世俗的權(quán)力”。

一個(gè)自由的人同意受制于政府的法律，因?yàn)榉墒枪?，以一視同仁的方式?duì)待所有的人，這種個(gè)人同意與法律的一致便成為“公民”身份的精髓。沒(méi)有公正的，人人平等的法治就沒(méi)有具有實(shí)質(zhì)意義的公民，要講公民，先得有這樣的法律制度的現(xiàn)實(shí)條件。公民平等因此成為真假法治的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)并不因?yàn)橛辛藨椃ū愠蔀橐粋€(gè)今天意義上的憲政法治國(guó)家。1854年的“人民訴豪爾”案（People v. Hall）便是一個(gè)例子。喬治·豪爾(George W. Hall）是個(gè)白人，因謀殺內(nèi)華達(dá)州華人礦工Ling Sing（凌欣譯音），經(jīng)三位華人的做證而被定死罪。豪爾不服，認(rèn)為自己是白人，應(yīng)該受到保護(hù)，不受華人對(duì)他的有罪證詞影響。他援引了當(dāng)時(shí)的兩條法律規(guī)定，第一是民事訴訟程序規(guī)定，在案情涉及白人時(shí)，“印第安人和黑人”不得作為證人。第二是刑事民事訴訟程序規(guī)定，“黑人、混血人士和印第安人”不得作為不利于“白人”的證人。豪爾爭(zhēng)辯道，華人不得就白人犯罪與否做證是包含在這兩條法律中的。

加州最高法院大法官穆瑞（ Justice Ch. J. Murray）裁決華人證詞無(wú)效，豪爾無(wú)罪釋放。穆瑞對(duì)此案的判決分為兩個(gè)部分。第一是，華人對(duì)白人的證詞屬于因身份問(wèn)題而被排除之列，因?yàn)楝F(xiàn)有的法律，“按照任何合理的解釋?zhuān)懦魏畏前兹耍ǖ淖C詞）”。第二是，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人認(rèn)為中國(guó)人的種族，在本質(zhì)上較為次等，智能發(fā)展有限，而且他們?cè)谡Z(yǔ)言、意見(jiàn)、膚色和體格與白人都不一樣，與白人在本質(zhì)上有無(wú)法超越的鴻溝，因此他們無(wú)權(quán)作證去結(jié)束任何美國(guó)公民的生命，也無(wú)權(quán)參與美國(guó)政府事務(wù)的管理。

這個(gè)在今天看來(lái)十分荒唐的判決在當(dāng)時(shí)卻是合理合法的，它延伸了1850年加州刑事訴訟法對(duì)黑人、黑白混血或印地安人不得就白人之事務(wù)做證的規(guī)定。從此“印地安人”的定義包含華人，“黑人”包括所有非白人。也使得白人對(duì)美籍華人的暴力無(wú)法被起訴，造成白人和華人之間關(guān)系更趨緊張，也間接的導(dǎo)致1877年舊金山的反華暴動(dòng) 。

在這個(gè)案例發(fā)生的時(shí)候，美國(guó)還沒(méi)有平等地適用于所有人的，高于任何其他身份的“公民”觀(guān)念，種族身份因此堂而皇之地成為司法非正義的合理依據(jù)，壓倒公民身份，架空了憲政法治。

公民身份受制于其他身份，導(dǎo)致憲政法治難以實(shí)行的情況在今天的中國(guó)也屢有發(fā)生。例如，上訪(fǎng)在中國(guó)成為一個(gè)“社會(huì)問(wèn)題”，首先是因?yàn)椤肮瘛边@個(gè)身份被“民”和“官”的身份嚴(yán)重壓制并甚至取消。在現(xiàn)有的官民矛盾和沖突的處理機(jī)制中，“官”就像當(dāng)年美國(guó)的“白人”，民就像當(dāng)年美國(guó)的“黑人”、“印第安人”和“華人”。

不讓“民”上告或上訪(fǎng)，用的就是當(dāng)年那位混帳加州大法官的兩條理由：第一是“民”的身份規(guī)定他們沒(méi)有資格就“官”犯罪與否做證。第二是上告的“民”根本就是智能低下之人，北京大學(xué)教授孫東東公開(kāi)說(shuō)，訪(fǎng)民都患有精神妄想癥，“對(duì)那些老上訪(fǎng)專(zhuān)業(yè)戶(hù)，我負(fù)責(zé)任地說(shuō)，不說(shuō)100%吧，至少99%以上精神有問(wèn)題——都是偏執(zhí)型精神障礙”。在中國(guó)發(fā)生這種對(duì)“民”的不公正之事，不僅是因?yàn)橛袑?zhuān)橫的官員和糊涂的教授，而且更是因?yàn)槿狈σ环N能與真正的憲政法治相一致的，以每一個(gè)人的平等公民權(quán)利為核心的公民觀(guān)念。