從權力有限論看領導干部正確的權力觀

權力有限論是把權力視為特定主體在其職責范圍內(nèi)的支配力的觀念。權力有限論是現(xiàn)代政治民主觀念在法律上的延伸，它包括：整體意義上的權力限制、分類分權、職權特定化和具體化，它是以人民主權論為一般理論、以分類分權和權力與權利均衡為具體法律操作技術的權力相對主義觀念。其中，權力與權利均衡觀是現(xiàn)代權力觀的精髓。權力按國家職能分工配置、權力受限制是其根本內(nèi)涵。按照十六屆四中全會的要求，當前黨員干部應當樹立的正確權力觀的內(nèi)容包括權力主權觀和民族觀、“國家的一切權力屬于人民”的觀念、權力是國家職能分工的結(jié)果的觀念、權力的義務和責任及服務觀念。

　　黨和國家的領導人在不同時期、不同的場合對領導干部應當樹立什么樣的權力觀有過闡述，提出“權為民所用”、“利為民所謀”、“情為民所系”、“政為民所執(zhí)”等觀點，到中共十六屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，強調(diào)：“各級領導干部都要牢固樹立馬克思主義世界觀、人生觀、價值觀，堅持正確的權力觀……堅決反對脫離群眾、以權謀私?！弊罱K形成了比較系統(tǒng)的、體現(xiàn)我國現(xiàn)階段國情的科學權力觀。從根本上看，它是一種權力有限論。權力有限論是現(xiàn)代民主理論和憲政理論結(jié)合的產(chǎn)物，是現(xiàn)代憲政民主理念的集中體現(xiàn)。

　　一　權力有限論的一般含義

　　把權力視為區(qū)別于公民、法人和其他社會組織享有的權利，理解為超社會組織體或特權者享有的一種壟斷性的政治上的強制力，是從古至今人們的一種普遍觀念。盧梭的“國家權力屬于人民”和“國家權力不可分割”理論就是由此引伸而來的。([法]盧梭.社會契約論.何兆武譯.北京：商務印書館，3版(修訂本).2003.[p31-35])。一個國家，一片領土，一個整體意義上的人民及一個權力是同義語，也等同于統(tǒng)一的國內(nèi)法律秩序及其效力和實效。([奧]凱爾森.法與國家的一般理論.沈宗靈譯.北京：中國大百科全書出版社,1996[p283])與此緊密相關的就是人民行使國家權力的方式是將其參加社會管理的權力授予自由選舉而產(chǎn)生的代表，代表人民制定法律，人民據(jù)法而過一種法律生活。選舉是這種權力觀的重要原則，建立以普選制為核心的民主政治制度是判定社會文明進化的首要標志，一個盡量消極的政府是維持這種民主制度不可或缺的條件。選舉在國家權力制度配置體系中的地位及其政治屬性決定了這種權力觀的主要特質(zhì)是政治性的，法律不過是民主的制度化。

　　但是，到二戰(zhàn)前后，萌發(fā)于資產(chǎn)階級革命初期的憲政理論得到長足發(fā)展，強調(diào)用法律限制權力、防止歧視和專斷、為政府行為設定實質(zhì)性界限、建立以法治為核心理念的民主制度成為民主政治的更為根本的標桿。這種理論的核心是“以法律確定國家權力并對國家管理者進行限制，使政治權利得到法律的控制，通過法律或者說通過憲法的認可再把權力轉(zhuǎn)化為合法的權威?！? 信春鷹.憲法的歷史發(fā)展.憲法比較研究（李步云主編）.法律出版社，1998[p127])權力有限是這種理論的核心，它有三個明顯特征：（1）權力合法性的依據(jù)是法律認可；（2）政治權利只有采取法律形式才具有合法性；（3）保護民主與人權的手段不僅僅采用一般化的權力限制——選舉制度和權力分立制衡制度，更重要的是在權力實際運行中形成公民權利對權力的約束機制。

　　在當代社會中，權力有限論的核心歸結(jié)為權力和權利均衡論，它包含七個方面的基本涵義：（1）權力和權利總量均衡；（2）權力為權利提供保障和服務；（3）權力主體特定；（4）權力的職能具體化；（5）權力操作技術規(guī)程化；（6）權力的界限明晰化；（7）權力運行程序化。其中，權力按國家職能分工配置、權力受限制或防止權力恣意行使是權力有限論的根本。

    二　權力有限論的理論形態(tài)

　　權力有限論源自古希臘羅馬的國家職能分工理論。它經(jīng)古代到中世紀的發(fā)展，到現(xiàn)代社會，經(jīng)過了一個對權力的外部強制到內(nèi)部制衡再到以權利制約權力的制度化過程。這個過程中權力完成了抽象權力向具體權力、政治上的強制力向法律化權力、權力權利化的演進。

　　1.權力的國家職能分工理論

　　國家權力統(tǒng)一行使可以達到國家運行效率最大化，這既是古代國家積累的國家經(jīng)驗也是盧梭等啟蒙思想家給近代國家的箴言。其實，早在古希臘羅馬時，人們就已經(jīng)認識到為了維護國家機構(gòu)高效率運行，必須按照社會分工的客觀要求對國家進行職能劃分。而且國家職能按其屬性劃分為若干組成部分，并由不同的國家機構(gòu)代為實施，可以維護社會總體上的正義價值([羅馬]查士丁尼.法學總論.張企泰譯.商務印書館，1989[p1])。近代資產(chǎn)階級啟蒙思想家認為權力作為現(xiàn)實的實現(xiàn)特定國家職能的手段，運作總是具體的，權力無法脫開具有個體利益追求的“經(jīng)濟人”而自我執(zhí)行。不進行職能劃分的國家僅僅是理論上的抽象國家而不是現(xiàn)實存在和運行的國家。可見，效率最大化是國家權力配置的根本原則，權力功能主義從近代國家建立時起就已經(jīng)深深地嵌入了確保國家機器按照特定價值目標運行的法律實踐中了。所以，凱爾森講到國家分權時，把權力理解為國家的職能，劃分為立法、行政、司法三種職能。([奧]凱爾森.法與國家的一般理論.沈宗靈譯.北京：中國大百科全書出版社,1996[p283])

　　按照國家職能分工理論，國家權力配置體系是國家職能分工的對應體系，國家職能履行的范圍特定決定了國家權力的有限性。國家職能特定化為限制權力提供了根本前提。國家職能按社會分工的要求以效率原則進行適當分工，并交由不同國家機構(gòu)去執(zhí)行，使每一種國家職能都有了特定的活動目標和界限。然后，按照職能→權力對稱結(jié)構(gòu)進行權力配置，每一項職能都有相應的權力相對應，每一項國家權力都執(zhí)行著特定的國家職能，由此構(gòu)建起了對應國家職能系統(tǒng)的國家權力體系。這樣，權力不再是抽象的政治術語，而具有了確定的、具體的法規(guī)范品質(zhì)，已經(jīng)具有了上升為法律規(guī)范的可能性。

　　國家權力按國家職能形式的效率化要求配置成為國家權力由政治強制力向法律技術轉(zhuǎn)化的關鍵環(huán)節(jié)，它使整體意義上的國家權力轉(zhuǎn)化為一種可分配的資源和按一定技術規(guī)程可操作的規(guī)范。正是國家職能與權力的配對配置關系，完成了權力運作由政治政策向法律規(guī)范的跨越，細分國家職能的系統(tǒng)工程轉(zhuǎn)化為真正意義上的法律事業(yè)。權力代表的國家職能的界限決定權力的界限，權力的界限決定特定的代行權力人的職權界限：“‘權力’一詞一直被用來指擁有以強力或以說服來獲得特定目的的能力，指進行特定行為的法律權限，指立法、行政、司法的‘職能’，指政府機構(gòu)或部門，或者指組成這些機構(gòu)的人們?！? [英]M.J.C維爾.憲政與分權.三聯(lián)書店，1997[p12])

　　2．權力有限論的內(nèi)容

　　按照權力的國家職能分工理論，權力不過是國家職能的表現(xiàn)形式，是社會分工的國家形態(tài)。在權力有限論的發(fā)展過程中形成了三種層進遞伸的歷史理論形態(tài)。

　　一是整體意義上的權力限制論。即一般意義上的人民主權論，是人民權力的同義語，認為權力體現(xiàn)國家和人民之間的政治關系。雖然權力是國家職能的表現(xiàn)，但是權力根本上是人民授予的，是權利派生的，整體意義上國家權力應當?shù)扔谌w公民個人權利的總和。國家的一切權力來自人民，權力的合法性取決于權力的人民性。人民主權論的完整形態(tài)是近代社會契約論，認為國家權力來自人民的公意，它派生了一系列制約國家權力的外生制度，如選舉制度等。從這里我們也可以清晰地看到現(xiàn)代社會無法擺脫的傳統(tǒng)政治強制力權力觀的影子，是政治強制力權力觀的近代形態(tài)。

　　二是分權論。分權的國家理論最早產(chǎn)生于古希臘，到古羅馬時已經(jīng)成為一種成熟的思想。它分為兩種情形：（1）等級分權，即代表貴族利益的元老院和代表一般自由民（平民）的最高執(zhí)政官之間的權限劃分。名義上作為隸屬于最高執(zhí)政官的咨詢機構(gòu)的元老院通過實施對最高執(zhí)政官的財政監(jiān)督等形成了對最高執(zhí)政官的實際約束，這是社會劃分為貧富不同的階層在國家權力內(nèi)部的反映，它在整個奴隸社會和中世紀都被視為正當?shù)摹⒑戏ǖ膬?nèi)部權力分工形式。它本身構(gòu)成對權力的限制，是近代洛克、孟德斯鳩等思想家“以權力限制權力”思想的真正來源。

　　（2）分類分權，即把具體的、合法情況下合理確定的國家統(tǒng)治職能交由不同的國家機構(gòu)及其職能部門去行使。在羅馬，世俗權力和僧侶權力涇渭分明，按職能要求對執(zhí)政官的權力進行“分割”并由不同的執(zhí)政官去執(zhí)掌，它本身是基于社會客觀條件對國家職能分工要求的產(chǎn)物，重在于對國家職能的“分割”，并沒有形成權力制肘的設置初衷。

　　可見，從分權理論的起源上看，分權完全是社會分工——直接表現(xiàn)為國家職能分工的結(jié)果。這種將權力的等級分權和分類分權結(jié)合在一起的“合作性國家”明顯具有把權力的分離、限制和制度性結(jié)構(gòu)相銜接的趨勢。([德]馬克斯·韋伯.論經(jīng)濟與社會中的法律.張乃根譯.中國大百科全書出版社，1998[p50])到近代，經(jīng)過孟德斯鳩、盧梭等人揉和兩種分權形式的長處，形成了西方國家系統(tǒng)的公法理論和國家理論。分權理論的核心是三權分立，它實質(zhì)上是在國家權力體系內(nèi)部引入市場競爭機制和創(chuàng)制了一種民主機制，主旨是以權力制約權力。它派生了一系列制約國家權力的內(nèi)生制度，如權利分立和制衡制度等。

　　三是權力與權利均衡論。分權是和權力限制相輔相成的。當權力按照國家職能分工劃分時，就形成對權力的限制，就不再是不受限制的整體意義上的那個“人民權力”而是法律上的權力，對權力限制的鏈條也會隨著權力具體化的加深而進一步細分。經(jīng)過對權力的第二層級——分權的限制，國家職能為不同的國家機構(gòu)或職能部門所承擔，權力也相應有了具體的享有者，并轉(zhuǎn)化為承擔者的職權。相對于國家和整體意義上的人民，職權是一種必須依法承擔的實體義務；相對于其他權力的享有者，職權體現(xiàn)為一種權限——發(fā)布命令權的合法性和遵循適當程序的必要性。無論在哪個角度上，職權承擔者都無權任意處分職權。因為，它不是對個人負責，而是對全體人民和國家整體負責。但是，權力如果不能轉(zhuǎn)化為一種操作技術的話，同樣不能產(chǎn)生現(xiàn)實支配力，權力特定化為職權僅僅是為權力轉(zhuǎn)化為實踐操作技術提供了基本前提條件和滿足了國家職能按社會分工要求運行的基本條件?！皺嗔o以自行”，國家機構(gòu)或職能部門的職權最終還得由其雇員去行使，雇員成為實質(zhì)上的權力執(zhí)行人。職權進一步具體化為國家機構(gòu)或職能部門工作人員和公民、社會組織的法律關系。因此，權力具體執(zhí)行國家職能時，權力就操持在了有利益偏好的個人手中，構(gòu)成直接威脅公民個人權利的手段，對權力的限制也就顯得十分現(xiàn)實和必要。權力也就完全脫開政治學的視閾，進入法律的視野。然而，雇員有其個人利益，是個人利益的載體；雇員在代行公共職權時，發(fā)生個人利益和公共權力的混同或權力權利化的情形就不可避免。權力本身就是“影響或控制他人行為的力量”([美]亨廷頓.變革社會中的政治秩序.華夏出版社，1998[p107]),一旦掌握在個人手中就可能成為個人謀取私利的手段，甚至發(fā)生借權力侵害公共利益和他人合法權益的現(xiàn)象。

　　人類社會發(fā)展到今天，一切限制權力、防止權力腐敗的努力最終都落到了這個層面上，所有防止權力濫用的法律制度，如行政訴訟制度、國家賠償制度等等，都是為此而設，都意在于為職權設定羈束義務——包括實體義務和程序義務及相應的責任。因為，對權力整體意義上的限制和分權僅僅是為防止權力腐敗提供保障，抽象的權力是不能直接導致腐敗的惡果的。只有具體的權力與具體的權利相對峙時，權力才可能成為權利的手段，權力也才可能承受義務、責任之重?？梢?，從權力產(chǎn)生實效的最終環(huán)節(jié)上看，權力限制最終要歸結(jié)為權力執(zhí)行人員的職權特定化和具體化。權力和權利均衡論的核心自20世紀50年代興起的民權論，它既堅持分權理論，又將抽象的人民主權論進一步具體化、制度化，將限制權力的事業(yè)深入到權力產(chǎn)生實效的最終環(huán)節(jié)，以權利制約權力，把權力根本上看作是特定主體在其職責范圍內(nèi)的支配力。這也正是權力有限論的本質(zhì)所在。

三　權力有限論下領導干部應當樹立的權力觀

　　1．我國主流的權力觀

　　我國傳統(tǒng)社會是以家族來理解國家的，社會組織內(nèi)人們的地位是按人生來的地位、等級式地劃分的(馮友蘭.中國哲學簡史.新世界出版社，2004[p22]),國家權力采取類似于家庭的等級分權模式。因此，流行和占主流地位的權力觀是權力的政治強制力的觀點，缺乏權力有限的觀念，尤其缺乏從職權特定化、具體化角度認知權力的觀念。因此，從政治強制力權力觀角度審視領導干部應當樹立的權力觀是不可或缺的角度。

　　直到上世紀90年代末，政治強制力權力觀的主流地位都未根本動搖。主要的代表性觀點有：（1）權力是一種管理關系。“權力是一種以法的形式固定的對社會各方面的管理關系，它反映的是一定的政治生活?！? 張循理.利益論九講.北京：中國青年出版社，1987 [ p29])（2）權力是一種不得不服從的力量，而不論這種服從是由于何種原因引起。它可以是現(xiàn)實的，也可以是潛在的：“權力，是一種現(xiàn)實的或潛在的并且可以延伸的支配力量?！? 時運生.論公權私用、濫用的動機和條件.政治與法律.1996.1[p4])可以是物質(zhì)的也可以是意志的，可以是直接的也可以是間接的：“權力是特定主體將他的意志強加于他物，使之產(chǎn)生一種壓力繼而服從的能力?！?林喆.權力腐敗與權力制約.法律出版社，1997[p1])（3）權力是源于特定主體的職權的強制力?！皺嗔κ侵柑囟ㄖ黧w（包括個人、組織和國家）在其職責范圍內(nèi)擁有的對社會或他人的強制力量和支配力量”。(卓澤淵.法理學.法律出版社，1998 [p114])這些觀點雖然提法各異，但根本上都把權力界定為政治強制力，只討論一般意義上的主權或整體意義人民權力，把權力的外延范圍作了一般縮略，缺乏一般理論抽象向形而下的感性實踐層面轉(zhuǎn)化的機制，使得權力問題的討論難以跳出政治學的圈子，很難形成發(fā)達的權力理論。

　　2.權力有限論下領導干部應當樹立的權力觀

　　從中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中強調(diào)“各級領導干部都要……堅持正確的權力觀”的提法的側(cè)重面上看，其所謂的正確的權力觀不排除“權力是政治強制力的觀點”，但不包括等級分權意義上的權力觀，主要指的是各級國家機構(gòu)或職能部門的工作人員作為國家權力的代行人員，在其職責范圍內(nèi)如何行使自己手中的權力的問題，它主要就是從權力有限論意義上講的。具體包括四個方面的內(nèi)容：

　　首先，從權力是政治強制力的角度看，領導干部應當樹立權力主權觀和民族觀。作為政治強制力的權力首先指的是國家主權，任何個人都不是權力的主體，國家才是唯一的權力的主體，個人無隨意處分權力的資格；領導干部代行權力的行為不是一種個人行為，而是一種牽涉國家主權、民族和國家利益的行為。由此，領導干部代行權力產(chǎn)生的義務和責任也是國家義務和國家責任，而不是個人義務和個人責任；領導干部代行權力時要嚴格區(qū)分權力和領導干部作為公民享有的權利的界線，也應嚴格區(qū)分代行權力產(chǎn)生的義務、責任和領導干部個人行使公民權利產(chǎn)生的義務、責任的界線。權力者，國之器也，當謹慎事之，勿以其利而據(jù)為己有，勿以其害而怠行。否則，輕者遺害及人，重者危邦亡國。

　　其次，從人民主權論角度來看，領導干部要樹立“國家的一切權力屬于人民”的觀念。人民主權是近現(xiàn)代憲政國家的重要原則。1776年美國《獨立宣言》宣布：“政府的正當權力得自被統(tǒng)治者的同意”；1789年法國《人權宣言》宣稱：“整個國家主權的本源寄托于國民，任何團體任何個人都不得行使主權所未明白授予的權力?！瘪R克思主義的經(jīng)典作家對權力與人民的關系也作過很多闡述，認為國家權力來源于“人民委托”(馬克思.馬克思恩格斯全集.第6卷.人民出版社，1961[p305]),國家權力是以人民主權為基礎的(馬克思.馬克思恩格斯全集.第1卷.人民出版社，1956[p279])。恩格斯在談到盧梭的人民主權思想時說：“人民擁立國君是為了保護自己的自由，而不是為了毀滅自由，這是……全部公法的基本原則?！绷袑幰仓赋雒裰鞴埠椭频谋举|(zhì)是“全體人民享有全部權力”。(列寧.列寧全集.第8卷.人民出版社.1959[p524])我國《憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”；第3條又規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。”可見，從權力產(chǎn)生根源上看，領導干部代行的權力是人民授予的，整體上應受人民權力的限制，任何國家權力相對于人民權力都僅僅是一種執(zhí)行權，既使在具體執(zhí)法中法律授予代行權力人自由裁量權也不能否定其執(zhí)法的性質(zhì)；整個國家的權力配置應當和公民權利的總量保持大體平衡；領導干部在行使權力時應樹立“一切權力屬于人民”的觀念，始終不應當忘記權力的人民性。權力為人民所給，當受人民監(jiān)督，為人民服務。權力者，人民之公意也，為民所授，當為民所用。

　　第三，從分類分權意義看，領導干部要樹立權力是國家職能分工的結(jié)果的觀念，摒棄宗派主義和部門利益至上的思想。分權并不是資本主義的專有制度，在奴隸社會和封建社會也存在過分權，只是由于社會經(jīng)濟發(fā)展的程度不同從而對社會分工的要求不同，導致國家職能分工和相應的權力配置深度不同而已。我們當然要摒棄在近代社會以前的等級分權，但我們沒有理由排斥按國家職能分工要求的分類分權。馬克思主義的經(jīng)典作家在論述資本主義的三權分立制度時也肯定了分權思想的進步意義，認為分權只不過是為了簡化和監(jiān)督國家機構(gòu)而實行的日常事務的分工，是一種監(jiān)督國家機構(gòu)、防止獨裁專制的民主政治形式。(恩格斯.馬克思恩格斯全集.第22卷.人民出版社，1965[p274])事實上，我國的國家權力配置體系也并沒有否定分類分權制度，國家權力也是按照國家職能的效率原則進行配置的，國家機構(gòu)的職能分工和權力運行實行民主集中制原則本身就是一個明證。民主集中制原則是一種新型的權力的分類分權模式，它沒有簡單地拋棄資本主義的三權分立原則，而是在承認了按國家職能分工配置權力資源的積極意義的同時，增加了權力配置的深度和廣度，否定分權的對立意義而還原出分權的社會分工內(nèi)涵，建立起的一種議行合一的權力分工模式。在這種模式中，權力監(jiān)督原則取代了權力分立原則，與此相應的按照權力執(zhí)行的職能進行必要的分權來預防部門利益滋長和權力濫用的必備措施也不再是孟德斯就所說的權力制衡機制——“用權力制約權力”([法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）.商務印書館，1982[p154]),而是賦予了廣大人民和各級人民代表大會及其常委會、人民檢察和監(jiān)督機構(gòu)、社會團體組織和輿論媒體廣泛的監(jiān)督權，如批評權、建議權、控告權、選舉權和被選舉權、申訴權、檢舉權、罷免權、抗訴權等等，并形成一切國家機關向人民代表大會定期報告工作的制度和各國家機關之間分工負責、互相配合、互相制約的分權制度。盡管說議行合一的權力分工模式目前還有許多有待完善的方面，但是這一模式的設計理念對廣大領導干部樹立什么樣的權力觀的要求還是明確的：（1）任何國家機關的權力都是按照國家職能分工配置的，是有界限的，不得越權行事；（2）權力只有職能分類的差別，沒有等級之分，權力性質(zhì)的不同是因社會分工使然；（3）沒有絕對獨立的權力和至上的部門利益，只有受監(jiān)督的權力和人民的利益；（4）任何權力的設置都是為了最大限度地提高實施國家職能的效能，沒有國家職能依據(jù)的權力為不正當之權力，未經(jīng)人民同意或法律明文授權不得行使；（5）沒有不受監(jiān)督的權力，對權力的監(jiān)督無處不在。總之，國家職能乃權力設置之依據(jù)，社會分工為權力存在之根本，權力無貴賤，皆系民愿，理當必為民所細察也。 
    第四，從職權特定化、具體化的意義上來看，領導干部要樹立義務、責任觀念和服務意識。權力細化至有關國家機關時，權力就已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一種法律形態(tài)，即職權了。當進一步落實至權力代行人手中時，權力就已經(jīng)完全具備了一切公民權利的情態(tài)，很容易和權力代行人的個人利益混同，權力的道德風險驟然升級，權力設置的一切價值目標和權力以何種方式實施、以何種程度的實現(xiàn)，都孤賭于權力代行人的個人人格，權力的一切脆弱特性都顯現(xiàn)出來了。這也是權力轉(zhuǎn)化為一種實踐操作技術的代價。我們通常所說的權力腐敗就是在這個層面上出現(xiàn)的，至少當一種國家基本制度已經(jīng)定型為制度的情況下，一切反對權力異化的斗爭都是圍繞它展開的?？梢哉f，這個意義上的權力觀就是狹義上的權力觀。

　　職權特定化、具體化是權力運行的最后一個環(huán)節(jié)，也是最為關鍵的環(huán)節(jié)，它對領導干部權力觀的要求不是一般意義上的要求，而是對具體代行國家權力的領導干部本人的具體要求。在這個環(huán)節(jié)上權力不再是抽象的國家形態(tài)，它完全被具體化、個性化和權利化了，成為直接影響權力代行人個人權利和權力相對人權利的手段，權力完全轉(zhuǎn)化為和權利相同的“個體行為”和個人形態(tài)。因此，一切適用于公民個人行使權利的審慎方式同樣適用于權力代行人，即權力代行人必須以行使自己權利之審慎行使其職權，此為權力代行人行使權力之基本要求。這就是有學者所謂的“國家權力向公民權利的轉(zhuǎn)化或回歸”。(童之偉.公民權利、國家權力對立統(tǒng)一關系論綱.中國法學，1995.6[p22])可見，在職權特定化、具體化意義上的權力是和權利相對的。正是在這個意義上，中外都不乏有人把權力和權利聯(lián)系起來認識或者純粹把權力理解為權利來對待的學者和法律專家。(把權力和權利聯(lián)系起來認識，認為權力和權利是相互滲透、相互轉(zhuǎn)化的，在我國上世紀90年代以來比較流行，這方面有影響的主要論著和文章有：郭道暉.試論權利與權力的對立統(tǒng)一.法學研究，1990.4.[p1-6]；程燎原、王人博.贏得神圣——權利及其救濟通論.山東人民出版社，1992.[p187-191]；童之偉.公民權利、國家權力對立統(tǒng)一關系論綱.中國法學，1995.6.[p14-22]；張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究.法律出版社，1996.[p507]；謝暉.法律信仰的理念和基礎.山東人民出版社，1997.[p340-345]；林喆.權力腐敗與權力制約.法律出版社，1997.[p189-190]；呂世倫、文正邦.法哲學論.中國人民大學出版社，1999.[p555-562]；等等。把權力理解為權利的現(xiàn)象在英美法系很常見，如，[英]洛克.政府論（下篇）.葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯.商務印書館，1996.[p78]；英美權威法律詞典《布萊克法律詞典》第1189-1190頁關于“權利”含義的五個層次的解釋，也包含這樣的觀念；等等。)中共十六屆四中全會對領導干部權力觀的要求也是側(cè)重于在這方面講的。

　　從權力和權利相對的意義上看，領導干部應當從權利相對應的義務的角度定位權力，提升服務意識，樹立權力的義務觀念和責任觀念。具體包括：（1）權力相對，義務絕對，有無權力的義務但無無義務的權力；（2）嚴格區(qū)分職權和個人權利的界限，不得借權謀私；（3）法有明文不得違，法無明文非自由；(4)可能存在運行中的絕對的權利，但只有受限制的運行中的權力，權利是對權力的約束，權力是保障相對人權利實現(xiàn)的手段，不得成為代行權力人實現(xiàn)個人利益的工具；（5）程序優(yōu)先，權力運行的程序規(guī)則必須不折不扣地執(zhí)行；（6）權力操作設置應當保持適度分散，不能過分集中，保持權利與權力的和諧與均衡；（7）權利本位，權利至上，低位使用權力；（8）依法用權、依法治權，不與民爭利，不依權謀私，亦不以權為本部門爭名；（9）權、義、責統(tǒng)一，樹立法治信念，有錯必改，有責必究?？傊?，所謂權力，生于民意，操于吏手，守于理法之間，關乎民生重計，義、責相隨，當敬而用之。

　　四　結(jié)束語

　　綜上來看，權力有限論是政治強制力權力觀的法律延伸，它包括：整體意義上的權力限制、分類分權、權力與權利均衡觀，它是以人民主權論為一般理論、以分類分權和權力與權利均衡為具體法律操作技術的權力相對主義觀念。其中，權力與權利均衡觀是其精髓，職權特定化和具體化是權力與權利均衡觀的根本落腳點。它是將權力按社會職能進行分工，在公法體系中引入義務、責任范疇，權力被降解為可按法律上的技術規(guī)程操持的職權，打破公法和私法對立的界線，私法和私權的地位大幅度提升，民主、民權、民本成為衡量國家權力配置和運行的根本尺度。

　　我國占主流地位的權力觀一直是政治強制力權力觀，它實際上是一種權力的政治觀和更多帶有前資本主義傳統(tǒng)的一種權力觀。它主要是從公權體系和私權體系的對立中引申出來的，權力主要被解釋為國家主權及公民對國家的絕對忠誠義務和服從關系，權力的政治意味遠重于按技術規(guī)程操作的客觀必要性。中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中提出的領導干部應當樹立的正確的權力觀不排除“權力是政治強制力的觀點”，但不包括等級分權意義上的權力觀，它是一種權力有限論和民權、民主、民本觀，它是我國國家權力觀的重大轉(zhuǎn)變。